Tema 18. Las Leyes del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas y del Régimen Jurídico del Sector Público. Procedimiento administrativo común y su alcance: iniciación, ordenación, instrucción y terminación. La revisión de los actos en vía administrativa: revisión de oficio y recursos administrativos. El recurso contencioso-administrativo. Actividad administrativa impugnable. Las partes: capacidad, legitimación, representación y defensa.

1. Las Leyes del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas y del Régimen Jurídico del Sector Público

1. Las Leyes del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas y del Régimen Jurídico del Sector Público

🎯 Idea clave

• El ordenamiento jurídico-administrativo actual se sustenta en la Ley 39/2015 (LPAC) y la Ley 40/2015 (LRJSP), que derogaron y sustituyeron a la anterior Ley 30/1992.
• La LPAC tiene por objeto regular los requisitos de validez y eficacia de los actos administrativos, el procedimiento administrativo común y los principios de potestad reglamentaria.
• Esta ley opera como mínimo garantizador irrenunciable para todos los procedimientos sectoriales de las Administraciones Públicas.
• La LRJSP complementa a la LPAC regulando los aspectos organizativos y las relaciones interadministrativas del sector público.
• Ambas normas se enmarcan en el mandato constitucional de los artículos 103 y 105 de la Constitución Española.
• El procedimiento administrativo común se estructura en cuatro fases diferenciadas: iniciación, ordenación, instrucción y terminación.

📚 Desarrollo

Normativa vigente. El marco legal actual se configura mediante la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (LPAC), y la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público (LRJSP). Esta dupla normativa derogó y sustituyó a la antigua Ley 30/1992, de 26 de noviembre, actualizando el régimen jurídico a las exigencias de la Administración electrónica.

Objeto de la LPAC. Según su artículo 1, la ley tiene por objeto triple: regular los requisitos de validez y eficacia de los actos administrativos; establecer el procedimiento administrativo común a todas las Administraciones Públicas, incluyendo el sancionador y el de reclamación de responsabilidad; y fijar los principios a los que se ha de ajustar la iniciativa legislativa y la potestad reglamentaria.

Carácter garantizador. La LPAC establece un procedimiento común que opera como mínimo garantizador para todos los procedimientos sectoriales. Las leyes específicas pueden establecer especialidades, pero nunca podrán reducir las garantías previstas en el procedimiento común, asegurando así un núcleo irrenunciable de derechos para los administrados.

Complementariedad con la LRJSP. Mientras la LPAC regula el procedimiento y los actos administrativos, la LRJSP se ocupa de los aspectos organizativos de las Administraciones y de las relaciones interadministrativas. Ambas leyes forman un conjunto unitario que disciplina tanto la actuación externa como la organización interna del sector público.

Fundamento constitucional. La regulación del procedimiento administrativo descansa en los artículos 103 y 105 de la Constitución Española, que imponen a la Administración los deberes de eficiencia, objetividad, transparencia y respeto al principio de jerarquía normativa, sirviendo de base para el desarrollo legal de estas garantías.

Estructura del procedimiento. La LPAC estructura el procedimiento administrativo en cuatro fases diferenciadas: iniciación (de oficio o a solicitud del interesado), ordenación (reglas de impulso y plazos), instrucción (actuaciones para determinar los hechos) y terminación (por resolución, desistimiento, renuncia, caducidad o imposibilidad material).

El expediente electrónico. Conforme al artículo 70 de la LPAC, los expedientes tienen formato electrónico y se forman mediante agregación ordenada de documentos, pruebas, dictámenes e informes. Esta regla conecta el procedimiento con la Administración electrónica, garantizando que el expediente sea completo, trazable y remitible.

🧩 Elementos esenciales

• LPAC (Ley 39/2015): Norma básica que regula el procedimiento administrativo común y los actos administrativos, derogando la Ley 30/1992.
• LRJSP (Ley 40/2015): Complementa a la LPAC regulando la organización administrativa y las relaciones entre Administraciones Públicas.
• Objeto artículo 1 LPAC: Regula requisitos de validez de actos, procedimiento común (incluido sancionador y de responsabilidad) y principios de potestad reglamentaria.
• Efecto garantizador: La LPAC establece un mínimo irrenunciable que las leyes sectoriales no pueden reducir.
• Fases del procedimiento: Iniciación, ordenación, instrucción y terminación conforme a la estructura legal.
• Expediente administrativo: Conjunto ordenado de documentos que sirve de antecedente a la resolución, obligatoriamente en formato electrónico.
• Fundamento constitucional: Artículos 103 y 105 CE, que exigen eficiencia y objetividad a la Administración.
• Iniciación del procedimiento: Puede producirse de oficio o a solicitud del interesado según la LPAC.
• Terminación: Se produce por resolución, desistimiento, renuncia, caducidad, imposibilidad material o terminación convencional.

🧠 Recuerda

• La LPAC es la norma fundamental del procedimiento administrativo común vigente.
• Derogó expresamente la anterior Ley 30/1992, de 26 de noviembre.
• Se complementa indispensablemente con la LRJSP para completar el régimen jurídico del sector público.
• Su artículo 1 determina el objeto: actos, procedimiento y principios de potestad reglamentaria.
• Tiene carácter de mínimo garantizador frente a procedimientos especiales.
• El procedimiento se desarrolla en cuatro fases secuenciales.
• El expediente administrativo tiene obligatoriamente formato electrónico según el artículo 70.
• Su origen se encuentra en el mandato constitucional de eficiencia y objetividad administrativa.
• La iniciación puede ser de oficio o a petición del interesado.
• Las especialidades sectoriales no pueden mermar las garantías del procedimiento común.

2. Procedimiento administrativo común y su alcance: iniciación, ordenación, instrucción y terminación

2. Procedimiento administrativo común y su alcance: iniciación, ordenación, instrucción y terminación

🎯 Idea clave

• El procedimiento administrativo es la serie ordenada de actos y trámites que conducen a una resolución administrativa o a otra forma de terminación válida.
• La Ley 39/2015 estructura el procedimiento común en cuatro fases diferenciadas: iniciación, ordenación, instrucción y terminación.
• La iniciación puede producirse de oficio o a instancia de parte, según establecen respectivamente los artículos 58 y 66 de la LPAC.
• La ordenación se rige por el principio de impulso de oficio y la concentración de trámites para garantizar la eficiencia del procedimiento.
• El expediente administrativo tiene formato electrónico obligatorio y debe formarse mediante agregación ordenada de documentos con índice foliado firmado electrónicamente.
• La terminación del procedimiento puede producirse por resolución, desistimiento, renuncia, caducidad, imposibilidad material o terminación convencional.

📚 Desarrollo

Marco normativo y definición. El procedimiento administrativo constituye el cauce que permite transformar una necesidad pública, solicitud ciudadana o potestad administrativa en una decisión jurídicamente válida. La Ley 39/2015 regula este procedimiento como estándar mínimo garantizador para todas las Administraciones Públicas, sin perjuicio de las especialidades que puedan establecer las normas sectoriales.

Fase de iniciación. Esta primera etapa puede producirse de oficio mediante acuerdo de iniciación por propia iniciativa, orden superior, petición razonada o denuncia, conforme al artículo 58. También puede iniciarse a solicitud del interesado según el artículo 66. Las medidas provisionales previas al inicio quedan sin efecto si no se inicia el procedimiento en el plazo de 15 días.

Subsanación de solicitudes. Cuando la solicitud de parte no reúne los requisitos exigidos, el interesado dispone de un plazo de 10 días para subsanarla bajo apercibimiento de desistimiento. Este mecanismo garantiza el acceso a la Administración sin perjuicio del cumplimiento formal de los requisitos necesarios.

Fase de ordenación. Durante esta etapa rige el principio de impulso de oficio consagrado en el artículo 71, que obliga a los órganos administrativos a agilizar los trámites sin esperar la solicitud de los interesados. La concentración de trámites, prevista en el artículo 73, evita duplicidades y garantiza la eficiencia procesal.

Expediente administrativo. Conforme al artículo 70, el expediente debe tener formato electrónico obligatorio y formarse mediante agregación ordenada de documentos, pruebas, dictámenes, informes y demás diligencias. Debe ser completo, trazable y remitible, con índice foliado firmado electrónicamente.

Fase de instrucción. Esta etapa incorpora las actuaciones necesarias para determinar, conocer y comprobar los hechos. El período de prueba no puede superar los 30 días ni ser inferior a 10 días. Los informes deben emitirse en un plazo general de 10 días, salvo casos específicos que establezcan plazos diferentes.

Trámite de audiencia. Antes de la propuesta de resolución, el artículo 82 garantiza el derecho de defensa del interesado mediante un trámite de audiencia previa. Este trámite cuenta con un plazo no inferior a 10 ni superior a 15 días para que el interesado pueda formular alegaciones y presentar documentos.

Fase de terminación. El procedimiento finaliza mediante resolución administrativa que pone fin a la materia objeto de tramitación. También puede terminar por desistimiento, renuncia, caducidad, imposibilidad material sobrevenida o terminación convencional cuando proceda legalmente.

🧩 Elementos esenciales

• Procedimiento administrativo: Serie ordenada de actos y trámites que conducen a una resolución administrativa válida, regulado como mínimo garantizador por la LPAC.
• Iniciación de oficio: Artículo 58 LPAC, que permite iniciar por propia iniciativa, orden superior, petición razonada o denuncia.
• Iniciación a instancia de parte: Artículo 66 LPAC, mediante solicitud del interesado subsanable en 10 días si no reúne requisitos.
• Medidas provisionales: Actuaciones previas al inicio que quedan sin efecto si no se inicia el procedimiento en 15 días.
• Principio de impulso de oficio: Artículo 71 LPAC que obliga a los órganos a agilizar el procedimiento sin esperar solicitudes expresas.
• Concentración de trámites: Artículo 73 LPAC que evita duplicidades y mejora la eficiencia administrativa.
• Expediente electrónico: Formato obligatorio según el artículo 70 LPAC, con agregación ordenada de documentos e índice foliado firmado electrónicamente.
• Período de prueba: En la instrucción, no puede superar 30 días ni ser inferior a 10 días.
• Informes: Plazo general de emisión de 10 días durante la fase de instrucción.
• Trámite de audiencia: Artículo 82 LPAC que garantiza el derecho de defensa con plazo entre 10 y 15 días antes de la resolución.
• Causas de terminación: Resolución, desistimiento, renuncia, caducidad, imposibilidad material y terminación convencional.

🧠 Recuerda

• El procedimiento común de la LPAC opera como mínimo garantizador para todos los procedimientos sectoriales.
• La iniciación puede ser de oficio (art. 58) o a solicitud del interesado (art. 66).
• Las medidas provisionales previas caducan si no se inicia el procedimiento en 15 días.
• El plazo de subsanación de solicitudes es de 10 días bajo apercibimiento de desistimiento.
• El expediente administrativo tiene formato electrónico obligatorio desde la entrada en vigor de la LPAC.
• El principio de impulso de oficio (art. 71) evita la paralización indefinida del procedimiento.
• El período de prueba en la instrucción tiene un mínimo de 10 y un máximo de 30 días.
• Los informes deben emitirse en plazo de 10 días como regla general.
• El trámite de audiencia garantiza el derecho de defensa con plazo de 10 a 15 días.
• La terminación puede producirse por múltiples causas además de la resolución administrativa.

3. La revisión de los actos en vía administrativa: revisión de oficio y recursos administrativos

3. La revisión de los actos en vía administrativa: revisión de oficio y recursos administrativos

🎯 Idea clave

• La revisión de los actos en vía administrativa se regula en los artículos 106 a 128 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre.
• Constituye un mecanismo de control interno de la legalidad administrativa que actúa sin intervención judicial.
• Comprende dos grandes bloques diferenciados: la revisión de oficio y los recursos administrativos.
• Los recursos administrativos se clasifican en recurso de alzada, recurso potestativo de reposición y recurso extraordinario de revisión.
• Son impugnables las resoluciones y los actos de trámite cualificados que deciden el fondo o causen indefensión o perjuicio irreparable.
• Los actos confirmatorios o reproductorios de actos anteriores firmes y consentidos no son susceptibles de recurso.

📚 Desarrollo

Base normativa. La revisión de los actos en vía administrativa encuentra su regulación en la Ley 39/2015, de 1 de octubre, específicamente en los artículos 106 a 128 del texto legal. Esta materia se configura como el conjunto de mecanismos destinados a depurar la legalidad de los actos administrativos sin necesidad de acudir a la vía judicial.

Naturaleza y finalidad. Se trata de un control interno del actuar administrativo que persigue un doble objetivo: garantizar la seguridad jurídica y proteger el interés público, al tiempo que ofrece a los ciudadanos una vía previa de impugnación más ágil y menos costosa que el proceso contencioso-administrativo.

Estructura dual. La regulación distingue dos grandes bloques: la revisión de oficio, ejercitada por la propia Administración, y los recursos administrativos, ejercitados por los administrados. Ambos mecanismos coexisten como instrumentos de corrección interna de la actividad administrativa.

Tipos de recursos. Conforme al artículo 112 de la LPAC, contra los actos administrativos cabe interponer el recurso de alzada, el recurso potestativo de reposición y el recurso extraordinario de revisión. Estos medios permiten a los interesados cuestionar la legalidad de las decisiones administrativas ante órganos superiores o el propio órgano que dictó el acto.

Actos impugnables. Son susceptibles de impugnación las resoluciones y los actos de trámite cualificados, entendiendo por tales aquellos que deciden el fondo del asunto o aquellos otros que determinen la imposibilidad de continuar el procedimiento, produzcan indefensión o causen perjuicio irreparable a derechos e intereses legítimos.

Exclusiones y requisitos. No cabe recurso alguno contra los actos confirmatorios o reproductorios de otros anteriores firmes y consentidos. El escrito de recurso deberá contener la identificación del recurrente, el acto impugnado y su razón, la firma y el órgano al que se dirige, conforme al artículo 115 de la Ley.

Inadmisión y subsanación. La Administración no podrá decretar la inadmisión del recurso por defecto formal sin antes conceder al interesado un plazo para su subsanación, según establece el artículo 116.1 de la LPAC. Asimismo, el error en la calificación del recurso por parte del recurrente no constituirá motivo de inadmisión, debiendo la Administración tramitarlo conforme a la clase que corresponda.

🧩 Elementos esenciales

• Revisión de oficio: Mecanismo de control interno ejercitado por la propia Administración para depurar la legalidad de sus actos, sin necesidad de iniciativa del administrado.
• Recursos administrativos: Medios de impugnación ejercitados por los ciudadanos, que comprenden el recurso de alzada, el potestativo de reposición y el extraordinario de revisión.
• Actos impugnables: Resoluciones y actos de trámite cualificados que deciden el fondo o impiden continuar el procedimiento, producen indefensión o causan perjuicio irreparable.
• Actos no impugnables: Los actos confirmatorios o reproductorios de actos anteriores firmes y consentidos carecen de posibilidad recursiva.
• Requisitos formales: El escrito debe incluir identificación del recurrente, acto impugnado con su razón, firma y órgano destinatario, conforme al artículo 115 LPAC.
• Subsunción de errores: El error en la calificación del recurso por el interesado no impide su tramitación, debiendo la Administración adecuarlo a la modalidad procedente.
• Inadmisión y subsanación: La inadmisión por defecto formal requiere conceder previamente plazo para su corrección, según el artículo 116.1 LPAC.
• Normativa aplicable: La materia se regula en los artículos 106 a 128 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre.

🧠 Recuerda

• La LPAC regula esta materia en los artículos 106 a 128.
• Existen dos bloques: revisión de oficio (oficio) y recursos administrativos (potestad del ciudadano).
• Los tres tipos de recursos son: alzada, potestativo de reposición y extraordinario de revisión.
• Solo son recurribles los actos de trámite cualificados que impidan continuar, causen indefensión o perjuicio irreparable.
• Los actos confirmatorios o reproductorios de actos firmes no admiten recurso.
• El artículo 115 exige identificación, acto impugnado, razón, firma y órgano.
• El error en calificar el recurso no es causa de inadmisión.
• La inadmisión formal siempre requiere plazo previo de subsanación.

4. El recurso contencioso-administrativo

4. El recurso contencioso-administrativo

🎯 Idea clave

• El recurso contencioso-administrativo es el mecanismo procesal mediante el cual se controla judicialmente la legalidad de la actividad administrativa.
• Su regulación se encuentra en la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa.
• Se fundamenta constitucionalmente en el artículo 106.1 CE (control de legalidad) y en el artículo 24 CE (tutela judicial efectiva).
• El plazo para interponerlo es de 2 meses desde la notificación para actos expresos y de 6 meses para actos presuntos por silencio desestimatorio.
• Conocen de este recurso los Juzgados de lo Contencioso-Administrativo, las Salas de los Tribunales Superiores de Justicia, la Audiencia Nacional y la Sala 3ª del Tribunal Supremo.

📚 Desarrollo

Concepto y normativa. El recurso contencioso-administrativo constituye el instrumento principal del control judicial de la Administración, permitiendo impugnar ante los tribunales la actuación de las Administraciones Públicas. Su regulación positiva se contiene en la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, que derogó la anterior normativa de 1956 y ha sido modificada sucesivamente para adaptarla al derecho a la tutela judicial efectiva.

Fundamentos constitucionales. Este recurso hace efectivo el mandato del artículo 106.1 de la Constitución Española, que encomienda a los Tribunales el control de la legalidad de la actividad administrativa, así como el derecho reconocido en el artículo 24 CE a la tutela judicial efectiva. El orden contencioso-administrativo conoce exclusivamente de la actuación de las Administraciones Públicas sujeta a Derecho Administrativo.

Órganos jurisdiccionales. Los órganos encargados de conocer estos recursos son los Juzgados de lo Contencioso-Administrativo, los Juzgados Centrales de lo Contencioso-Administrativo, las Salas de lo Contencioso-Administrativo de los Tribunales Superiores de Justicia, la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional y la Sala 3ª del Tribunal Supremo, esta última competente para la casación y los actos del Consejo de Ministros.

Plazos de interposición. El artículo 46.1 de la LJCA establece plazos diferenciados según la naturaleza del acto impugnado. Para los actos expresos, el plazo es de 2 meses desde la notificación. Para los actos presuntos por silencio desestimatorio, el plazo se extiende a 6 meses, computándose desde la finalización del plazo para dictar resolución expresa.

Legitimación activa. El artículo 19 LJCA regula quiénes pueden interponer el recurso. Están legitimadas las personas físicas y jurídicas titulares de derechos o intereses legítimos individuales o colectivos afectados, así como corporaciones, asociaciones y sindicatos cuando actúen en defensa de sus miembros o intereses colectivos. También lo están las Administraciones Públicas cuando la ley lo autorice, el Ministerio Fiscal en los procesos que legalmente le correspondan, y el Defensor del Pueblo contra disposiciones generales que afecten derechos fundamentales.

Procedimiento ordinario. El procedimiento se articula en varias fases: interposición del recurso, reclamación del expediente administrativo, formalización de la demanda en 20 días, contestación en 20 días, período de prueba de hasta 30 días, vista o conclusiones, y dictado de sentencia. Este trámite garantiza el contradictorio y la adecuada instrucción del proceso.

Procedimiento abreviado. Existe un procedimiento abreviado regulado en los artículos 78 a 86 de la LJCA para asuntos de cuantía no superior a 30.000 euros. Se caracteriza por la concentración de la tramitación y la oralidad, agilizando la resolución de litigios de menor entidad económica.

🧩 Elementos esenciales

• Ley 29/1998: norma reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa que regula este recurso.
• Art. 106.1 CE: fundamento constitucional que encomienda a los Tribunales el control de la legalidad de la actividad administrativa.
• Art. 24 CE: reconoce el derecho a la tutela judicial efectiva, base del recurso contencioso-administrativo.
• Plazo 2 meses: para actos expresos desde la notificación, según art. 46.1 LJCA.
• Plazo 6 meses: para actos presuntos por silencio desestimatorio, según art. 46.1 LJCA.
• Sala 3ª del Tribunal Supremo: órgano que conoce de la casación y de los actos del Consejo de Ministros.
• Legitimación activa: derecho a ser parte demandante derivado de la titularidad de un derecho o interés legítimo vulnerado.
• Interés legítimo: situación individualizada que supone una ventaja material derivada de la estimación del recurso.
• Procedimiento abreviado: tramitado ante Juzgados para asuntos de cuantía no superior a 30.000 euros.
• Acción popular: solo existe cuando la ley la reconoce expresamente en materias como urbanismo, medio ambiente o patrimonio histórico.

🧠 Recuerda

• La LJCA es la norma de referencia, no confundir con la LPAC que regula la vía administrativa.
• Dos meses para actos expresos, seis meses para silencio desestimatorio.
• El artículo 19 LJCA detalla específicamente quiénes están legitimados para interponer el recurso.
• La Sala 3ª del Tribunal Supremo es la instancia de casación en esta jurisdicción.
• El procedimiento abreviado aplica a cuantías hasta 30.000 euros.
• El interés legítimo requiere una relación especial con el acto impugnado que reporte beneficio concreto.
• La acción popular no es general, requiere reconocimiento legal expreso.
• El Ministerio Fiscal interviene para la defensa de derechos fundamentales, menores o personas con discapacidad.
• El Defensor del Pueblo puede interponer recursos contra disposiciones generales que afecten derechos fundamentales.

5. Actividad administrativa impugnable

5. Actividad administrativa impugnable

🎯 Idea clave

• La delimitación de la actividad impugnable opera en dos planos complementarios: la vía administrativa, regulada por la Ley 39/2015, y la vía jurisdiccional contencioso-administrativa, regulada por la Ley 29/1998.
• En vía administrativa son impugnables los actos definitivos y los actos de trámite cualificados que deciden el fondo, impiden continuar el procedimiento, causan indefensión o perjuicio irreparable a derechos e intereses legítimos.
• Los actos de trámite ordinarios, los confirmatorios de actos firmes y consentidos, y las reproducciones de actos definitivos previos no admiten recurso autónomo.
• En vía jurisdiccional cabe impugnar disposiciones generales, actos expresos o presuntos que pongan fin a la vía administrativa, y mediante recurso indirecto cuestionar la legalidad del reglamento a través del acto de aplicación.
• La firmeza administrativa, distinta de la ejecutoriedad, determina la imposibilidad de modificar el acto por haber transcurrido el plazo sin recurso.
• El recurso indirecto contra reglamentos produce efectos erga omnes si se declara la nulidad del reglamento, pero efectos inter partes si solo se estima el recurso contra el acto de aplicación.

📚 Desarrollo

Ámbito de impugnación. La actividad administrativa susceptible de control se distribuye entre la vía administrativa y la vía contencioso-administrativa. Ambos ordenamientos establecen qué decisiones pueden ser revisadas y en qué condiciones, configurando un sistema dual de tutela del ciudadano frente al poder público.

Actos impugnables en vía administrativa. El artículo 112.1 de la Ley 39/2015 establece que contra las resoluciones y los actos de trámite cabe interponer los recursos de alzada y potestativo de reposición cuando estos últimos deciden directa o indirectamente el fondo del asunto, determinan la imposibilidad de continuar el procedimiento, producen indefensión o perjuicio irreparable a derechos e intereses legítimos.

Distinción entre categorías de actos. Los actos definitivos, que ponen fin al procedimiento pronunciándose sobre el fondo, son impugnables con carácter general. Los actos de trámite, dictados para impulsar o preparar la resolución final, no admiten recurso autónomo salvo que configuren alguna de las excepciones legales mencionadas.

Actos no impugnables. No admiten recurso en vía administrativa los actos de trámite ordinarios que no reúnan los requisitos del artículo 112.1, los actos confirmatorios de actos firmes y consentidos salvo que sean nulos de pleno derecho, y los actos que reproducen otros anteriores definitivos y firmes. La impugnación del acto confirmatorio no reabre el plazo de impugnación del acto originario.

Firmeza frente a ejecutoriedad. Es crucial distinguir entre firmeza, que comporta la imposibilidad de modificar el acto por haber transcurrido el plazo de impugnación sin recurso interpuesto, y ejecutoriedad, que refiere a la susceptibilidad de ejecución forzosa. Un acto puede ser ejecutivo sin ser firme si ha sido recurrido en plazo.

Control jurisdiccional. La Ley 29/1998 admite el recurso contencioso-administrativo contra disposiciones de carácter general y contra actos expresos o presuntos de las Administraciones Públicas que pongan fin a la vía administrativa. Asimismo, permite el recurso indirecto contra reglamentos impugnando el acto de aplicación por razón de la ilegalidad de este.

Efectos del recurso indirecto. La nulidad del reglamento declarada en el recurso indirecto produce efectos erga omnes, mientras que la estimación del recurso contra el acto de aplicación solo produce efectos inter partes, salvo que se plantee y estime la cuestión de ilegalidad conforme al artículo 27 de la Ley 29/1998.

🧩 Elementos esenciales

• Acto definitivo: Resolución que pone fin al procedimiento administrativo pronunciándose sobre el fondo del asunto.
• Acto de trámite cualificado: Acto preparatorio impugnable cuando decide el fondo, impide continuar, causa indefensión o perjuicio irreparable a derechos e intereses legítimos.
• Acto confirmatorio: Reproducción de acto firme y consentido que no es impugnable autónomamente salvo que sea nulo de pleno derecho.
• Firmeza administrativa: Situación del acto ante la cual ha transcurrido el plazo de impugnación sin recurso interpuesto, impidiendo su modificación en vía administrativa.
• Recurso indirecto: Mecanismo para impugnar la legalidad de un reglamento a través del cuestionamiento del acto que lo aplica, aunque el plazo directo haya caducado.
• Efectos erga omnes: Alcance de la nulidad del reglamento declarada que afecta a todos los ciudadanos y no solo al recurrente.
• Efectos inter partes: Alcance limitado de la estimación del recurso contra el acto de aplicación que solo beneficia a las partes en el proceso.
• Silencio administrativo: Cuando produce efectos jurídicos conforme a la normativa aplicable, equivale a resolución y es impugnable conforme a las reglas de actos definitivos.

🧠 Recuerda

• El artículo 112.1 LPAC es la norma clave para identificar actos impugnables en vía administrativa.
• Los actos de trámite ordinarios no son impugnables de forma autónoma; solo lo son los cualificados que cumplen los requisitos legales específicos.
• La impugnación de un acto confirmatorio no reabre el plazo para recurrir el acto originario firmemente consentido.
• La firmeza no equivale necesariamente a ejecutoriedad; un acto puede estar siendo ejecutado mientras es objeto de recurso.
• En vía jurisdiccional se puede atacar tanto al acto que pone fin a la vía administrativa como a la propia disposición general.
• El recurso indirecto permite combatir reglamentos incluso cuando el plazo directo de impugnación ha caducado.
• La distinción entre efectos erga omnes e inter partes es fundamental en el recurso indirecto contra reglamentos.
• Los actos que reproducen actos anteriores definitivos y firmes no admiten impugnación autónoma en vía administrativa.

6. Las partes: capacidad, legitimación, representación y defensa

6. Las partes: capacidad, legitimación, representación y defensa

🎯 Idea clave

• El régimen jurídico de las partes se articula en un doble plano: el procedimiento administrativo común regulado en los artículos 3 a 11 de la Ley 39/2015 y el proceso contencioso-administrativo regulado en los artículos 18 a 23 de la Ley 29/1998.
• La capacidad de obrar ante las Administraciones Públicas reconoce autonomía a los menores para ejercer determinados derechos sin asistencia parental y a grupos o entidades sin personalidad jurídica cuando la ley lo reconozca expresamente.
• La legitimación activa para impugnar actuaciones administrativas corresponde a titulares de derechos o intereses legítimos individuales y colectivos, incluyendo asociaciones, sindicatos y determinados órganos institucionales.
• La legitimación pasiva recae fundamentalmente en la Administración demandada, pudiendo configurarse la figura de codemandados conforme a los artículos 20 y 21 de la LJCA.
• La representación se articula de forma distinta en cada fase: mediante apoderamiento registral en vía administrativa y mediante procurador y abogado en vía judicial, salvo las excepciones legales contempladas.
• La defensa de la Administración General del Estado corresponde a la Abogacía del Estado, mientras que las comunidades autónomas y entidades locales actúan mediante sus respectivos servicios jurídicos.

📚 Desarrollo

Marco normativo dual. El análisis de las partes exige distinguir entre el procedimiento administrativo común, regulado en los artículos 3 a 11 de la Ley 39/2015, y el proceso contencioso-administrativo, cuyas normas se contienen en los artículos 18 a 23 de la Ley 29/1998. Ambos ordenamientos mantienen coherencia sistemática aunque presentan reglas propias en materia de capacidad, legitimación y representación.

Capacidad de obrar. El artículo 3 de la LPAC reconoce capacidad para actuar ante las Administraciones Públicas a los menores de edad respecto a aquellos derechos cuyo ejercicio esté permitido sin la asistencia de quienes ejerzan la patria potestad, tutela o curatela. Asimismo, atribuye dicha capacidad a grupos de afectados, uniones y entidades sin personalidad jurídica, así como a patrimonios independientes o autónomos, cuando las leyes así lo reconozcan expresamente.

Legitimación activa. El artículo 19 de la LJCA establece el derecho a ser parte demandante derivado de la titularidad de un derecho o interés legítimo vulnerado. Están legitimadas las personas físicas y jurídicas titulares de derechos individuales o colectivos, así como corporaciones, asociaciones y sindicatos cuando actúen en defensa de sus miembros o intereses colectivos. También poseen legitimación las Administraciones Públicas para impugnar actos de otras Administraciones cuando la ley lo autorice, el Ministerio Fiscal en los procesos que legalmente le correspondan, y el Defensor del Pueblo contra disposiciones generales que afecten a derechos fundamentales.

Legitimación pasiva. Corresponde a los sujetos frente a los que se dirige el recurso contencioso-administrativo. La LJCA distingue entre la Administración demandada y los posibles codemandados, configurando el contorno de la contradicción procesal en la fase judicial. Esta distinción resulta esencial para determinar contra quién debe dirigirse la impugnación.

Representación institucional. En el procedimiento administrativo, los interesados pueden actuar representados mediante apoderamiento inscrito en el Registro Electrónico de Apoderamientos. En la vía contencioso-administrativa, la representación exige la intervención de procurador y abogado, salvo las excepciones previstas en el artículo 23 de la LJCA. La Administración actúa a través de sus propios servicios jurídicos, correspondiendo la representación y defensa de la Administración General del Estado a la Abogacía del Estado.

Secuencia garantista. El sistema establece una secuencia lógica: el ciudadano con capacidad de obrar inicia o interviene en el procedimiento administrativo como interesado; si la resolución le perjudica, puede interponer recursos administrativos; y, agotada la vía administrativa, acudir a la jurisdicción contencioso-administrativa con la legitimación correspondiente. Esta progresión asegura la tutela efectiva desde la fase administrativa hasta la judicial.

🧩 Elementos esenciales

• Capacidad de obrar: Reconocimiento legal para actuar ante la Administración, extensible a menores para derechos específicos sin asistencia parental y a entidades sin personalidad jurídica cuando la ley lo autorice expresamente.
• Legitimación activa: Facultad para ser demandante en vía contencioso-administrativa, requiriendo titularidad de un derecho o interés legítimo vulnerado por la actividad administrativa impugnada.
• Personas físicas y jurídicas: Titulares de derechos o intereses legítimos individuales que ostentan legitimación activa para impugnar actos administrativos que les afecten directamente.
• Colectivos legitimados: Corporaciones, asociaciones y sindicatos con capacidad para actuar en defensa de sus miembros o de intereses colectivos cuya tutela les corresponda según la LJCA.
• Órganos institucionales: Ministerio Fiscal, Defensor del Pueblo y órganos autonómicos homólogos, así como Administraciones Públicas frente a otras Administraciones, con legitimación específica para determinadas impugnaciones.
• Legitimación pasiva: Condición de la Administración demandada y posibles codemandados frente a quienes se dirige el recurso contencioso-administrativo según los artículos 20 y 21 de la LJCA.
• Representación administrativa: Ejercicio a través de apoderado inscrito en el Registro Electrónico de Apoderamientos durante la tramitación del procedimiento administrativo común.
• Representación judicial: Intervención obligatoria de procurador y abogado en el proceso contencioso-administrativo, con las excepciones contempladas en el artículo 23 de la LJCA.
• Defensa de la Administración: Correspondencia a la Abogacía del Estado para la Administración General del Estado, y a servicios jurídicos propios en comunidades autónomas y entidades locales.
• Secuencia procedimental: Progresión desde la condición de interesado en vía administrativa hasta la legitimación activa en vía judicial, manteniendo la coherencia entre ambas fases procesales.

🧠 Recuerda

• LPAC arts. 3-11 y LJCA arts. 18-23 constituyen el marco normativo de las partes.
• Menores con capacidad específica para derechos que no requieran asistencia de representantes legales.
• Grupos y entidades sin personalidad jurídica cuando la ley los reconozca expresamente.
• Legitimación activa requiere titularidad de derecho o interés legítimo vulnerado.
• Asociaciones y sindicatos legitimados para defender intereses colectivos de sus miembros.
• Defensor del Pueblo legitimado contra disposiciones generales que afecten derechos fundamentales.
• Legitimación pasiva recae en la Administración demandada y posibles codemandados.
• Representación en vía administrativa mediante Registro Electrónico de Apoderamientos.
• Procurador y abogado obligatorios en vía contencioso-administrativa salvo excepciones del art. 23 LJCA.
• Abogacía del Estado defiende a la Administración General del Estado ante los tribunales.