Tema 20. Procedimientos y formas de la actividad administrativa. La actividad de limitación, arbitral, de servicio público y de fomento. Formas de gestión de los servicios públicos.

1. Procedimientos y formas de la actividad administrativa

1. Procedimientos y formas de la actividad administrativa

🎯 Idea clave

• La Ley 39/2015 regula el procedimiento administrativo común y los requisitos de validez de los actos administrativos para todas las Administraciones Públicas.
• Constituye el marco básico obligatorio que opera como mínimo garantizador, sin perjuicio de especialidades sectoriales que no puedan reducir sus garantías.
• Fue aprobada conjuntamente con la Ley 40/2015, que complementa los aspectos organizativos y las relaciones interadministrativas del Sector Público.
• Se estructura en seis títulos que abarcan desde las disposiciones generales hasta la revisión de los actos en vía administrativa.
• Establece la forma escrita mediante medios electrónicos como regla general para la producción de actos administrativos.
• Desarrolla la competencia exclusiva del Estado reconocida en el artículo 149.1.18 de la Constitución Española.

📚 Desarrollo

Normativa aplicable. La Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (LPAC) constituye la norma vigente que regula esta materia, habiendo derogado la anterior Ley 30/1992. Se complementa con la Ley 40/2015, de Régimen Jurídico del Sector Público, que aborda los aspectos organizativos y las relaciones interadministrativas.

Objeto regulador. Según su artículo 1, la LPAC tiene por objeto regular los requisitos de validez y eficacia de los actos administrativos, el procedimiento administrativo común a todas las Administraciones Públicas —incluyendo el sancionador y el de reclamación de responsabilidad—, así como los principios de la iniciativa legislativa y la potestad reglamentaria.

Fundamento constitucional. La LPAC se enmarca dentro de la competencia exclusiva del Estado para establecer las bases del régimen jurídico de las Administraciones públicas y el procedimiento administrativo común, reconocida en el artículo 149.1.18 de la Constitución Española, sin perjuicio de las especialidades derivadas de la organización autonómica.

Carácter de mínimo garantizador. El procedimiento administrativo común opera como garantía mínima para todos los procedimientos sectoriales. Las leyes especiales pueden establecer particularidades, pero estas no podrán suponer una reducción de las garantías previstas en el procedimiento común ni en la propia LPAC.

Estructura normativa. La LPAC se estructura en seis títulos: disposiciones generales, interesados en el procedimiento, actividad de las Administraciones Públicas, el acto administrativo, disposiciones generales sobre el procedimiento, y revisión de los actos en vía administrativa.

Forma de los actos. El artículo 36.1 establece que los actos administrativos se producirán por escrito, a través de medios electrónicos, salvo que su naturaleza exija otra forma más adecuada de expresión y constancia, configurando la forma escrita electrónica como regla general.

Plazos procedimentales. La norma establece plazos específicos que regulan el procedimiento: el plazo máximo supletorio para resolver y notificar es de tres meses cuando la norma no fije uno específico; se otorgan diez días para subsanar defectos de la solicitud; y las medidas provisionales adoptadas antes del inicio quedan sin efecto si no se inicia el procedimiento en quince días.

🧩 Elementos esenciales

• LPAC: Ley 39/2015, de 1 de octubre, norma básica del procedimiento administrativo común que derogó la Ley 30/1992.
• LRJSP: Ley 40/2015, complementaria de la LPAC, que regula el régimen jurídico del sector público y los aspectos organizativos.
• Procedimiento común: Regulado en la LPAC como garantía mínima para todos los procedimientos de las Administraciones Públicas.
• Art. 149.1.18 CE: Base constitucional que atribuye al Estado la competencia exclusiva para regular el procedimiento administrativo común.
• Objeto de la LPAC: Regulación de la validez y eficacia de actos administrativos, procedimiento común, y principios de iniciativa legislativa y potestad reglamentaria.
• Especialidades sectoriales: Permitidas siempre que no reduzcan las garantías del procedimiento común.
• Forma escrita electrónica: Regla general para actos administrativos según el artículo 36.1 de la LPAC.
• Plazo supletorio: Tres meses para resolver y notificar cuando no exista plazo específico en la norma reguladora del procedimiento.
• Plazo de subsanación: Diez días para corregir defectos de la solicitud, bajo apercibimiento de desistimiento.
• Plazo para medidas provisionales: Quince días para iniciar el procedimiento desde la adopción de medidas provisionales previas.

🧠 Recuerda

• La LPAC y la LRJSP fueron aprobadas conjuntamente el 1 de octubre de 2015.
• El procedimiento común es de obligado cumplimiento y actúa como mínimo garantizador.
• Las especialidades sectoriales no pueden reducir las garantías del procedimiento común.
• La forma escrita electrónica es la regla general para los actos administrativos.
• El plazo general supletorio para resolver es de tres meses.
• El interesado dispone de diez días para subsanar defectos en su solicitud.
• Las medidas provisionales caducan si no se inicia el procedimiento en quince días.
• La LPAC desarrolla el artículo 149.1.18 de la Constitución Española.

2. La actividad de limitación, arbitral, de servicio público y de fomento

2. La actividad de limitación, arbitral, de servicio público y de fomento

🎯 Idea clave

• La doctrina clásica del Derecho Administrativo distingue cuatro modalidades fundamentales de actividad administrativa según su incidencia sobre los particulares y el orden social.
• La actividad de limitación o de policía condiciona y restringe la esfera de actuación privada mediante autorizaciones, declaraciones responsables y controles.
• La actividad arbitral atribuye a la Administración la función de mediar y resolver conflictos entre particulares, destacando el sistema arbitral de consumo.
• El servicio público consiste en la prestación directa de servicios esenciales bajo responsabilidad pública y principios de continuidad e igualdad.
• La actividad de fomento incentiva conductas privadas beneficiosas mediante subvenciones y ayudas, actuando sin coerción y sin contraprestación directa.
• Estas formas no son excluyentes y pueden coexistir en un mismo sector regulado, configurando distintos regímenes jurídicos aplicables.

📚 Desarrollo

Clasificación clásica. La doctrina administrativa ha sistematizado tradicionalmente la actividad de la Administración en cuatro grandes modalidades: limitación, arbitral, servicio público y fomento. Cada categoría responde a una lógica diferente de intervención sobre la esfera jurídica de los ciudadanos y el orden socioeconómico, configurando regímenes jurídicos específicos que determinan el tipo de potestad ejercida y las garantías aplicables.

Actividad de limitación. Esta forma condiciona, controla o restringe las actividades privadas para proteger intereses generales, exigiendo cobertura legal y respetando los principios de necesidad, proporcionalidad y mínima intervención. Sus técnicas habituales incluyen la autorización previa, la declaración responsable regulada en el artículo 69.1 LPAC y la comunicación previa del artículo 69.2 LPAC, aunque la normativa europea y las Leyes 17/2009 y 25/2009 han limitado el uso de la autorización en el sector servicios.

Potestad sancionadora. Constituye una manifestación específica de la actividad de limitación, destinada a corregir incumplimientos de obligaciones. Se rige por el principio de legalidad derivado del artículo 25 CE y por los artículos 25 a 31 de la Ley 40/2015 de Régimen Jurídico del Sector Público, exigiendo la tipificación previa de la infracción, el seguimiento de procedimiento administrativo y la proporcionalidad de la medida correctora impuesta.

Actividad arbitral. Consiste en la intervención administrativa como mediadora o árbitro en conflictos entre particulares cuando una norma así lo habilita. El sistema más desarrollado es el arbitral de consumo, regulado por el Real Decreto 713/2024, de carácter voluntario, gratuito para el consumidor y cuyo laudo produce eficacia de cosa juzgada, canalizando controversias sin necesidad de acudir a la vía judicial ordinaria.

Servicio público. Se materializa en la prestación directa de servicios esenciales para satisfacer necesidades colectivas bajo responsabilidad pública, sujeta a principios de continuidad, regularidad, igualdad, adaptación y control público. El modelo clásico ha evolucionado hacia los servicios de interés económico general regulados en el artículo 106.2 del TFUE y el concepto de servicio universal en sectores liberalizados, manteniéndose la reserva de servicios esenciales contemplada en el artículo 128.2 CE.

Actividad de fomento. Promueve conductas privadas beneficiosas para el interés general mediante estímulos sin coerción, utilizando ventajas honoríficas, jurídicas o económicas. Su instrumento principal es la subvención, regulada por la Ley 38/2003 de Subvenciones y el Real Decreto 887/2006, que constituye una financiación condicionada a finalidades públicas sin configurar contrato ni exigir contraprestación directa por parte del beneficiario.

Coexistencia y diferencias. Las cuatro modalidades no constituyen compartimentos estancos, pudiendo coexistir en un mismo sector regulado. La diferencia fundamental radica en la posición del ciudadano: sujeto a requisitos en la limitación, usuario beneficiario en el servicio público, solicitante de ayuda condicionada en el fomento y parte en conflicto en la actividad arbitral, determinando cada caso el régimen jurídico y las garantías procesales específicas.

🧩 Elementos esenciales

• Actividad de limitación: Modalidad que restringe o condiciona la esfera privada mediante autorizaciones, declaraciones responsables o comunicaciones previas.
• Principios rector: Necesidad, proporcionalidad, mínima restricción y cobertura legal estricta para toda limitación de derechos.
• Potestad sancionadora: Manifestación de la limitación que exige tipificación previa, procedimiento garantizado y proporcionalidad según la LRJSP.
• Actividad arbitral: Función mediadora administrativa en conflictos privados, destacando el arbitraje de consumo voluntario y gratuito con laudo de eficacia de cosa juzgada.
• Servicio público: Prestación organizada de actividades esenciales bajo responsabilidad pública, sujeta a continuidad, igualdad y control.
• SIEG: Evolución del servicio público clásico hacia servicios de interés económico general y servicio universal en sectores liberalizados.
• Reserva de servicios: Cobertura constitucional en el artículo 128.2 CE para la prestación exclusiva de servicios esenciales por el sector público.
• Actividad de fomento: Estímulo de conductas privadas útiles mediante subvenciones y ayudas, sin coerción ni contraprestación directa.
• Subvención: Instrumento formal de fomento regulado por Ley 38/2003 que implica financiación condicionada a finalidades de interés general.
• Coexistencia: Posibilidad de que coexistan limitación, fomento y servicio público en un mismo sector, configurando un régimen jurídico complejo.

🧠 Recuerda

• La clasificación en cuatro modalidades es el eje vertebrador del estudio de las formas de acción administrativa.
• La limitación requiere siempre base legal, principio de proporcionalidad y mínima intervención necesaria.
• La declaración responsable y la comunicación previa sustituyen a la autorización en muchos sectores desde las reformas de 2009.
• La potestad sancionadora es una expresión de la actividad de limitación que exige infracción tipificada y procedimiento.
• El arbitraje de consumo es voluntario, gratuito para el consumidor y genera laudos con fuerza de cosa juzgada.
• El servicio público se vincula a la prestación directa bajo responsabilidad pública y principios de continuidad e igualdad.
• Los servicios de interés económico general y el servicio universal representan la evolución del modelo clásico de servicio público.
• La subvención es el instrumento principal de fomento y no constituye un contrato por falta de contraprestación directa.
• Estas formas de actividad pueden combinarse en un mismo sector sin ser excluyentes entre sí.
• Identificar la modalidad aplicable determina el régimen jurídico, el procedimiento y las garantías del ciudadano.

3. Formas de gestión de los servicios públicos

3. Formas de gestión de los servicios públicos

🎯 Idea clave

• La organización y funcionamiento del Sector Público se rige fundamentalmente por la Ley 40/2015, de 1 de octubre.
• Los principios constitucionales de eficacia y objetividad informan toda la actividad administrativa en la prestación de servicios.
• El Real Decreto 951/2005 establece el marco general para la mejora de la calidad en la Administración General del Estado.
• El Real Decreto 208/1996 regula los servicios de información administrativa y atención al ciudadano como parte de la gestión de servicios públicos.

📚 Desarrollo

Normativa básica. La Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público, constituye el marco legal fundamental para la organización y el funcionamiento de las Administraciones Públicas y sus entidades dependientes.

Principios constitucionales. El artículo 103 de la Constitución Española establece que la Administración Pública sirve con objetividad los intereses generales y actúa conforme a los principios de eficacia, jerarquía, descentralización, desconcentración y coordinación.

Marco de calidad. El Real Decreto 951/2005, de 29 de julio, por el que se establece el marco general para la mejora de la calidad en la Administración General del Estado, resulta aplicable a la gestión de los servicios públicos y a su mejora continua.

Atención al ciudadano. El Real Decreto 208/1996 regula los servicios de información administrativa y atención al ciudadano, configurando un aspecto esencial de la gestión de servicios públicos orientada al usuario.

🧩 Elementos esenciales

• Ley 40/2015: Norma básica que regula el Régimen Jurídico del Sector Público y la organización administrativa.
• Constitución Española: Establece en su artículo 103 los principios generales de actuación de la Administración Pública.
• Real Decreto 951/2005: Marco general para la mejora de la calidad en la Administración General del Estado.
• Real Decreto 208/1996: Regulación de los servicios de información administrativa y atención al ciudadano.
• Principios de actuación: Eficacia, jerarquía, descentralización, desconcentración y coordinación.
• Ley 39/2015: Regula el Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, complementando el régimen de actividad administrativa.

🧠 Recuerda

• La Ley 40/2015 es la norma de referencia básica para el Sector Público.
• Los principios del artículo 103 CE rigen toda la actividad administrativa.
• La calidad en la gestión se regula mediante el Real Decreto 951/2005.
• La atención al ciudadano constituye un elemento esencial en la prestación de servicios.
• La objetividad en el servicio de los intereses generales es un mandato constitucional.
• La Ley 39/2015 resulta aplicable en materia de procedimiento administrativo.