Tema 15. El presupuesto del Estado en España. Contenido, elaboración y estructura. Fases del ciclo presupuestario.

1. El presupuesto del Estado en España

1. El presupuesto del Estado en España

🎯 Idea clave

• El Presupuesto del Estado en España se denomina oficialmente Presupuestos Generales del Estado (PGE) y se aprueba mediante una ley ordinaria.
• Su naturaleza es jurídica y económica, ya que autoriza el gasto público y prevé los ingresos para un ejercicio económico.
• El presupuesto no es un documento contable, sino un instrumento de planificación y ejecución de la política fiscal del Gobierno.
• Establece los límites máximos de gasto para los órganos de la Administración General del Estado y otros entes del sector público estatal.
• Incluye estimaciones de ingresos, aunque no los autoriza, a diferencia del gasto.
• Permite al Gobierno priorizar áreas clave como sanidad, educación, infraestructuras o protección social.

📚 Desarrollo

Definición y marco legal. Los Presupuestos Generales del Estado (PGE) son el documento en el que se recogen, de forma sistemática y detallada, los ingresos previstos y los gastos autorizados para un ejercicio económico, que coincide con el año natural (del 1 de enero al 31 de diciembre). Su aprobación se realiza mediante una ley ordinaria, lo que le confiere naturaleza jurídica y vincula a todos los poderes públicos.

Finalidad principal. El presupuesto cumple tres funciones esenciales: autorizar el gasto público, establecer los límites máximos de gasto para cada órgano de la Administración General del Estado (AGE), organismos autónomos y entidades públicas empresariales; prever los ingresos, aunque sin autorizarlos, ya que estos se estiman pero no se aprueban; y servir como instrumento de política económica, permitiendo al Gobierno ejecutar su programa y priorizar áreas estratégicas.

Ámbito subjetivo. Los PGE abarcan no solo a la Administración General del Estado, sino también a otros entes del sector público estatal, como organismos autónomos y entidades públicas empresariales. Esto garantiza una visión integral de las finanzas públicas y evita la fragmentación en la planificación presupuestaria.

Carácter temporal. El presupuesto se elabora y ejecuta para un ejercicio económico determinado, que en España coincide con el año natural. Esta periodicidad anual permite adaptar las previsiones a las circunstancias económicas y políticas del momento, aunque también exige una planificación rigurosa y actualizada.

Doble dimensión: jurídica y económica. Desde el punto de vista jurídico, el presupuesto es una ley ordinaria que vincula a la Administración y a los ciudadanos. Desde el económico, es el principal instrumento para la gestión de los recursos públicos, la redistribución de la riqueza y la estabilización macroeconómica.

Instrumento de control. El presupuesto no solo autoriza el gasto, sino que también sirve como herramienta de control parlamentario y fiscalización. El Gobierno debe rendir cuentas sobre su ejecución, y el Tribunal de Cuentas supervisa el cumplimiento de las previsiones presupuestarias.

Flexibilidad y rigidez. Aunque el presupuesto es un documento detallado, su ejecución puede adaptarse a circunstancias imprevistas mediante modificaciones presupuestarias, como créditos extraordinarios o suplementos de crédito. Sin embargo, estas modificaciones deben ajustarse a los principios de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera.

🧩 Elementos esenciales

• Presupuestos Generales del Estado (PGE): Documento jurídico y económico que recoge ingresos y gastos para un ejercicio anual.
• Ley de Presupuestos: Norma que aprueba los PGE y les confiere carácter vinculante.
• Autorización del gasto: Función principal del presupuesto, que establece límites máximos para cada órgano.
• Previsión de ingresos: Estimación de los recursos que el Estado espera obtener, sin carácter autorizatorio.
• Instrumento de política económica: Herramienta para ejecutar el programa del Gobierno y priorizar áreas estratégicas.
• Ámbito subjetivo: Incluye a la AGE, organismos autónomos y entidades públicas empresariales.
• Ejercicio económico: Periodo anual que coincide con el año natural (1 de enero al 31 de diciembre).
• Control parlamentario: Mecanismo de fiscalización de la ejecución presupuestaria por parte del Legislativo.
• Modificaciones presupuestarias: Ajustes permitidos para adaptarse a circunstancias imprevistas, sujetos a principios de estabilidad.
• Principios presupuestarios: Reglas como anualidad, universalidad, unidad y especialidad que rigen la elaboración y ejecución del presupuesto.

🧠 Recuerda

• Los PGE son el principal instrumento de planificación económica del Gobierno.
• Se aprueban mediante una ley ordinaria, lo que les confiere naturaleza jurídica.
• Autorizan el gasto público, pero no los ingresos, que solo se estiman.
• Su ámbito incluye a la AGE y otros entes del sector público estatal.
• El ejercicio económico coincide con el año natural.
• Permiten priorizar áreas como sanidad, educación o infraestructuras.
• Son una herramienta de control parlamentario y fiscalización.
• Las modificaciones presupuestarias deben respetar los principios de estabilidad.
• Su elaboración y ejecución están sujetas a principios presupuestarios.
• No son un documento contable, sino un acto de previsión y autorización.

2. Contenido, elaboración y estructura

2. Contenido, elaboración y estructura

🎯 Idea clave

• El contenido de los Presupuestos Generales del Estado se estructura en torno a tres clasificaciones fundamentales: orgánica, funcional y económica.
• La elaboración del presupuesto corresponde al Gobierno, que debe presentar el proyecto a las Cortes Generales antes del 1 de octubre del año anterior.
• La estructura del presupuesto refleja tanto la organización administrativa del Estado como los objetivos de política económica y social.
• La Ley General Presupuestaria establece los principios y normas que rigen la elaboración, aprobación y ejecución del presupuesto.
• La clasificación por programas permite vincular los créditos presupuestarios con los objetivos concretos de las políticas públicas.
• La Constitución Española y la Ley Orgánica de Estabilidad Presupuestaria imponen límites y requisitos para garantizar la sostenibilidad financiera.

📚 Desarrollo

Base constitucional. Los Presupuestos Generales del Estado encuentran su fundamento en el artículo 134 de la Constitución Española, que establece su contenido, elaboración y aprobación. Este precepto define el presupuesto como un acto de previsión de ingresos y autorización de gastos para cada año, vinculando su elaboración al Gobierno y su aprobación a las Cortes Generales. La Constitución también exige que el proyecto de presupuestos se presente antes del 1 de octubre del año anterior al de su ejecución.

Contenido esencial. El presupuesto incluye dos componentes básicos: los estados de ingresos y los estados de gastos. Los ingresos se estiman en función de las previsiones económicas y fiscales, mientras que los gastos se autorizan mediante créditos presupuestarios. Estos créditos se organizan según tres clasificaciones principales: orgánica, que refleja la estructura administrativa del Estado; funcional, que agrupa los gastos por finalidades y objetivos; y económica, que distingue entre gastos corrientes, de capital y financieros.

Elaboración gubernamental. La elaboración del proyecto de presupuestos corresponde al Gobierno, que actúa a través del Ministerio de Hacienda. Este proceso comienza con la fijación de los objetivos de estabilidad presupuestaria y el límite de gasto no financiero, conforme a lo dispuesto en la Ley Orgánica de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera. Los distintos ministerios y organismos públicos remiten sus propuestas de gastos, que son integradas y ajustadas por el Ministerio de Hacienda para garantizar el equilibrio presupuestario.

Estructura orgánica. La clasificación orgánica distribuye los créditos entre los distintos órganos y unidades administrativas de la Administración General del Estado. Cada sección presupuestaria corresponde a un ministerio o entidad pública, y dentro de cada sección, los créditos se asignan a servicios, direcciones generales u otros órganos. Esta estructura permite identificar claramente la responsabilidad de cada unidad en la ejecución del gasto público.

Clasificación funcional. La clasificación funcional agrupa los créditos según los objetivos y finalidades de las políticas públicas. Se organiza en áreas de gasto, como sanidad, educación, defensa o infraestructuras, y dentro de cada área, en programas específicos. Esta clasificación facilita el análisis del gasto desde una perspectiva de resultados y permite evaluar el cumplimiento de los objetivos de las distintas políticas sectoriales.

Clasificación económica. La clasificación económica distingue los créditos según su naturaleza económica, diferenciando entre gastos corrientes, de capital y financieros. Los gastos corrientes incluyen partidas como sueldos, transferencias o consumos intermedios; los gastos de capital se destinan a inversiones reales o financieras; y los gastos financieros cubren el pago de intereses y amortización de la deuda pública. Esta clasificación es esencial para analizar el impacto económico del presupuesto.

Programas presupuestarios. La clasificación por programas vincula los créditos presupuestarios con los objetivos concretos de las políticas públicas. Cada programa agrupa un conjunto de actividades orientadas a la consecución de un fin específico, como la mejora de la educación primaria o la modernización de infraestructuras. Esta estructura permite una gestión más eficiente de los recursos y facilita la evaluación de los resultados obtenidos con el gasto público.

Principios presupuestarios. La elaboración y estructura del presupuesto se rigen por principios como la unidad, que exige que todos los ingresos y gastos se integren en un único documento; la universalidad, que prohíbe la compensación entre ingresos y gastos; y la especialidad, que limita la ejecución de los créditos a su finalidad específica. Estos principios garantizan la transparencia, el control y la eficacia en la gestión del gasto público.

🧩 Elementos esenciales

• Contenido del presupuesto: Incluye estados de ingresos y estados de gastos, con créditos presupuestarios autorizados para cada ejercicio.
• Clasificación orgánica: Distribuye los créditos entre los distintos órganos y unidades administrativas de la Administración General del Estado.
• Clasificación funcional: Agrupa los gastos por finalidades y objetivos de las políticas públicas, facilitando el análisis de resultados.
• Clasificación económica: Diferencia entre gastos corrientes, de capital y financieros, permitiendo evaluar el impacto económico del presupuesto.
• Clasificación por programas: Vincula los créditos con objetivos concretos de las políticas públicas, mejorando la gestión y evaluación del gasto.
• Elaboración gubernamental: Corresponde al Gobierno, que presenta el proyecto a las Cortes Generales antes del 1 de octubre del año anterior.
• Principio de unidad: Todos los ingresos y gastos deben integrarse en un único documento presupuestario.
• Principio de universalidad: Prohíbe la compensación entre ingresos y gastos, garantizando la transparencia.
• Principio de especialidad: Los créditos solo pueden destinarse a la finalidad específica para la que fueron autorizados.
• Límite de gasto no financiero: Establecido conforme a la Ley Orgánica de Estabilidad Presupuestaria para garantizar la sostenibilidad financiera.
• Secciones presupuestarias: Cada una corresponde a un ministerio o entidad pública, reflejando la estructura administrativa del Estado.
• Áreas de gasto: Agrupan los créditos según las grandes finalidades de las políticas públicas, como sanidad, educación o defensa.

🧠 Recuerda

• El presupuesto se elabora por el Gobierno y se aprueba por las Cortes Generales.
• La Constitución Española exige presentar el proyecto antes del 1 de octubre del año anterior.
• Los créditos presupuestarios se organizan según clasificaciones orgánica, funcional y económica.
• La clasificación por programas vincula los créditos con objetivos concretos de políticas públicas.
• Los principios de unidad, universalidad y especialidad rigen la elaboración y ejecución del presupuesto.
• La Ley Orgánica de Estabilidad Presupuestaria impone límites al gasto no financiero.
• Cada sección presupuestaria corresponde a un ministerio o entidad pública.
• Los gastos se diferencian en corrientes, de capital y financieros según su naturaleza económica.
• La clasificación funcional agrupa los créditos por finalidades y objetivos de las políticas públicas.
• El presupuesto debe garantizar la sostenibilidad financiera y el equilibrio entre ingresos y gastos.

3. Fases del ciclo presupuestario

3. Fases del ciclo presupuestario

🎯 Idea clave

• El ciclo presupuestario es un proceso continuo que abarca desde la elaboración del presupuesto hasta su liquidación y control.
• La Constitución Española y la Ley General Presupuestaria establecen las bases jurídicas que regulan cada fase del ciclo.
• La elaboración del presupuesto corresponde al Gobierno, mientras que su aprobación es competencia de las Cortes Generales.
• La ejecución del presupuesto implica la realización de los gastos y la recaudación de los ingresos previstos.
• El control presupuestario garantiza el cumplimiento de las normas y la eficiencia en la gestión de los recursos públicos.
• La liquidación del presupuesto cierra el ciclo con la rendición de cuentas y la evaluación de los resultados.

📚 Desarrollo

Marco normativo. El ciclo presupuestario en la Administración General del Estado se regula principalmente en la Constitución Española y en la Ley 47/2003, de 26 de noviembre, General Presupuestaria. El artículo 134 de la Constitución establece que los Presupuestos Generales del Estado son elaborados por el Gobierno y aprobados por las Cortes Generales, mientras que el artículo 135 introduce los principios de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera.

Fase de elaboración. Esta fase comienza con la fijación de los objetivos de política económica y las prioridades de gasto por parte del Gobierno. La elaboración del proyecto de presupuestos corresponde al Ministerio de Hacienda, que coordina las propuestas de los distintos departamentos ministeriales. El proyecto debe ajustarse a los límites establecidos por la Ley Orgánica de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera, garantizando el equilibrio presupuestario.

Aprobación parlamentaria. Una vez elaborado, el proyecto de presupuestos se remite a las Cortes Generales para su debate y aprobación. El Congreso de los Diputados y el Senado examinan el proyecto en detalle, pudiendo introducir enmiendas. La aprobación definitiva corresponde al Congreso, que debe ratificar el texto antes de su entrada en vigor. Esta fase culmina con la publicación de la Ley de Presupuestos Generales del Estado en el Boletín Oficial del Estado.

Ejecución del presupuesto. Durante esta fase, los órganos de la Administración General del Estado realizan los gastos y recaudan los ingresos previstos en el presupuesto. La ejecución se lleva a cabo conforme a los principios de legalidad, eficiencia y economía, y está sujeta a los controles internos y externos establecidos. La Intervención General de la Administración del Estado supervisa el cumplimiento de las normas presupuestarias y contables.

Control presupuestario. El control del presupuesto se ejerce en dos niveles: interno y externo. El control interno corresponde a la Intervención General de la Administración del Estado, que verifica la legalidad y regularidad de las operaciones. El control externo es competencia del Tribunal de Cuentas, que fiscaliza la gestión económica y financiera del sector público. Ambos controles garantizan la transparencia y la rendición de cuentas.

Liquidación del presupuesto. La liquidación es la fase final del ciclo presupuestario y consiste en la rendición de cuentas sobre la ejecución del presupuesto. El Gobierno presenta a las Cortes Generales un informe detallado de los resultados obtenidos, comparando los ingresos y gastos reales con los previstos. Este informe incluye la cuenta general del Estado, que debe ser aprobada por las Cortes Generales, cerrando así el ciclo presupuestario.

🧩 Elementos esenciales

• Elaboración: Fase inicial en la que el Gobierno, a través del Ministerio de Hacienda, prepara el proyecto de presupuestos, coordinando las propuestas de los distintos ministerios.
• Aprobación: Proceso parlamentario en el que las Cortes Generales examinan, enmiendan y aprueban el proyecto de presupuestos, culminando con su publicación como ley.
• Ejecución: Realización de los gastos y recaudación de los ingresos previstos, sujeta a los principios de legalidad, eficiencia y economía.
• Control interno: Supervisión realizada por la Intervención General de la Administración del Estado para garantizar el cumplimiento de las normas presupuestarias.
• Control externo: Fiscalización llevada a cabo por el Tribunal de Cuentas, que verifica la gestión económica y financiera del sector público.
• Liquidación: Rendición de cuentas final, en la que el Gobierno presenta a las Cortes Generales un informe detallado de la ejecución presupuestaria.
• Cuenta general del Estado: Documento que recoge los resultados de la ejecución presupuestaria y que debe ser aprobado por las Cortes Generales.
• Principio de estabilidad presupuestaria: Obligación de mantener el equilibrio entre ingresos y gastos, regulado por la Ley Orgánica de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera.
• Intervención General de la Administración del Estado: Órgano encargado del control interno y la supervisión de la ejecución presupuestaria.
• Tribunal de Cuentas: Órgano de control externo que fiscaliza la gestión económica del sector público.

🧠 Recuerda

• El ciclo presupuestario es un proceso continuo que incluye elaboración, aprobación, ejecución, control y liquidación.
• La Constitución Española y la Ley General Presupuestaria son las normas fundamentales que regulan el ciclo presupuestario.
• La elaboración del presupuesto corresponde al Gobierno, mientras que su aprobación es competencia de las Cortes Generales.
• La ejecución del presupuesto debe ajustarse a los principios de legalidad, eficiencia y economía.
• El control interno lo realiza la Intervención General de la Administración del Estado, y el externo, el Tribunal de Cuentas.
• La liquidación del presupuesto cierra el ciclo con la rendición de cuentas y la aprobación de la cuenta general del Estado.
• La estabilidad presupuestaria es un principio clave que garantiza el equilibrio entre ingresos y gastos.
• La transparencia y la rendición de cuentas son objetivos fundamentales del ciclo presupuestario.