Tema 13. La organización de la Unión Europea (I): el Consejo Europeo, el Consejo y la Comisión Europea. Composición y funciones. El procedimiento decisorio. La participación de los Estados miembros en las diferentes fases del proceso.

1. La organización de la Unión Europea (I): el Consejo Europeo, el Consejo y la Comisión Europea

1. La organización de la Unión Europea (I): el Consejo Europeo, el Consejo y la Comisión Europea

🎯 Idea clave

• El Consejo Europeo es la institución que define las orientaciones políticas generales de la Unión Europea y está compuesto por los Jefes de Estado o de Gobierno de los Estados miembros.
• El Consejo (también llamado Consejo de la Unión Europea) es el órgano legislativo y de toma de decisiones que representa a los Estados miembros, con formación variable según la materia.
• La Comisión Europea es el órgano ejecutivo y guardiana de los Tratados, con iniciativa legislativa y responsabilidad en la ejecución de políticas y el presupuesto.
• El Consejo Europeo no ejerce funciones legislativas, mientras que el Consejo comparte esta función con el Parlamento Europeo en la mayoría de los ámbitos.
• La Comisión Europea actúa con independencia de los gobiernos nacionales y defiende el interés general de la Unión.
• El procedimiento decisorio en el Consejo se basa en la mayoría cualificada, salvo en materias sensibles donde se requiere unanimidad.

📚 Desarrollo

Naturaleza del Consejo Europeo. El Consejo Europeo es la institución que agrupa a los Jefes de Estado o de Gobierno de los Estados miembros, junto con su Presidente y el Presidente de la Comisión Europea. Su función principal es proporcionar a la Unión los impulsos necesarios para su desarrollo y definir sus orientaciones políticas generales. No ejerce funciones legislativas, sino que marca las grandes líneas estratégicas de la Unión.

Composición y presidencia del Consejo. El Consejo de la Unión Europea está compuesto por un representante de cada Estado miembro a nivel ministerial, con capacidad para comprometer al gobierno de dicho Estado. Existen diez formaciones del Consejo, según la materia tratada, siendo las más relevantes Asuntos Generales y Asuntos Exteriores. La presidencia del Consejo es rotatoria y semestral, salvo en Asuntos Exteriores, donde la ejerce permanentemente el Alto Representante de la Unión para Asuntos Exteriores y Política de Seguridad.

Funciones del Consejo. El Consejo ejerce funciones legislativas y presupuestarias, compartidas con el Parlamento Europeo en la mayoría de los ámbitos. También adopta decisiones en materia de política exterior y de seguridad, coordinando las políticas económicas de los Estados miembros. Su procedimiento decisorio se basa en la mayoría cualificada, que requiere el 55 % de los Estados miembros (mínimo 15) que representen al menos el 65 % de la población de la Unión.

Comisión Europea: composición y mandato. La Comisión Europea está compuesta por 27 comisarios, uno por cada Estado miembro, incluido su Presidente y el Alto Representante como Vicepresidente. Su mandato es de cinco años, renovable, y su Presidente es elegido por el Parlamento Europeo a propuesta del Consejo Europeo. El Colegio de Comisarios debe obtener el voto de aprobación del Parlamento Europeo antes de asumir sus funciones.

Funciones de la Comisión Europea. La Comisión es el órgano ejecutivo de la Unión y actúa como guardiana de los Tratados. Tiene el cuasi monopolio de la iniciativa legislativa, presentando propuestas de actos legislativos al Parlamento Europeo y al Consejo. También ejecuta el presupuesto de la Unión, gestiona las políticas comunes y representa a la Unión en el exterior, salvo en materia de Política Exterior y de Seguridad Común (PESC).

Independencia y papel supranacional. La Comisión Europea actúa con total independencia de los gobiernos nacionales, defendiendo el interés general de la Unión. Esta independencia es clave para garantizar la imparcialidad en la aplicación de las normas europeas y en la supervisión del cumplimiento de los Tratados por parte de los Estados miembros. Además, puede iniciar procedimientos de infracción contra Estados que incumplan sus obligaciones.

COREPER: preparación de los trabajos del Consejo. El Comité de Representantes Permanentes (COREPER) es el órgano encargado de preparar los trabajos del Consejo. Se divide en COREPER I, compuesto por los representantes adjuntos, y COREPER II, integrado por los embajadores de los Estados miembros ante la Unión. Su labor es fundamental para agilizar la toma de decisiones y resolver diferencias antes de las reuniones del Consejo.

🧩 Elementos esenciales

• Consejo Europeo: Institución que define las orientaciones políticas generales de la Unión, sin funciones legislativas.
• Composición del Consejo Europeo: Jefes de Estado o de Gobierno, su Presidente y el Presidente de la Comisión.
• Consejo de la Unión Europea: Órgano legislativo y decisorio que representa a los Estados miembros, con formación variable según la materia.
• Formaciones del Consejo: Diez formaciones, destacando Asuntos Generales y Asuntos Exteriores.
• Presidencia del Consejo: Rotatoria y semestral, salvo en Asuntos Exteriores, donde la ejerce el Alto Representante.
• Mayoría cualificada: Requiere el 55 % de los Estados miembros (mínimo 15) y el 65 % de la población de la Unión.
• Comisión Europea: Órgano ejecutivo, guardiana de los Tratados y titular de la iniciativa legislativa.
• Composición de la Comisión: 27 comisarios, uno por Estado miembro, incluido el Presidente y el Alto Representante.
• Mandato de la Comisión: Cinco años renovables, con elección del Presidente por el Parlamento Europeo.
• Independencia de la Comisión: Actúa con autonomía respecto a los gobiernos nacionales, defendiendo el interés general de la Unión.
• COREPER: Comité que prepara los trabajos del Consejo, dividido en COREPER I y COREPER II.
• Funciones de la Comisión: Iniciativa legislativa, ejecución del presupuesto y representación exterior (excepto PESC).

🧠 Recuerda

• El Consejo Europeo marca las orientaciones políticas, pero no legisla.
• El Consejo de la Unión Europea representa a los Estados miembros y comparte la función legislativa con el Parlamento Europeo.
• La mayoría cualificada en el Consejo requiere el 55 % de los Estados y el 65 % de la población.
• La Comisión Europea es independiente y defiende el interés general de la Unión.
• La Comisión tiene el cuasi monopolio de la iniciativa legislativa.
• El COREPER prepara los trabajos del Consejo para agilizar la toma de decisiones.
• La presidencia del Consejo es rotatoria, salvo en Asuntos Exteriores.
• La Comisión está compuesta por un comisario por Estado miembro y su mandato es de cinco años.
• La Comisión ejecuta el presupuesto y representa a la Unión en el exterior, excepto en PESC.
• El Alto Representante es Vicepresidente de la Comisión y preside el Consejo de Asuntos Exteriores.

2. Composición y funciones

2. Composición y funciones

🎯 Idea clave

• El Consejo Europeo está compuesto por los Jefes de Estado o de Gobierno de los Estados miembros, su Presidente y el Presidente de la Comisión Europea.
• El Consejo (también llamado Consejo de la UE) agrupa a los ministros de los Estados miembros según la materia tratada, con una presidencia rotatoria semestral.
• La Comisión Europea está formada por un comisario por cada Estado miembro, incluido su Presidente y el Alto Representante para Asuntos Exteriores.
• El Consejo Europeo define las orientaciones políticas generales de la UE, sin función legislativa.
• El Consejo ejerce funciones legislativas y presupuestarias, junto con el Parlamento Europeo.
• La Comisión Europea actúa como órgano ejecutivo, promotor de iniciativas legislativas y guardiana de los Tratados.

📚 Desarrollo

Composición del Consejo Europeo. El Consejo Europeo está integrado por los Jefes de Estado o de Gobierno de los Estados miembros, su Presidente y el Presidente de la Comisión Europea. El Alto Representante de la Unión para Asuntos Exteriores y Política de Seguridad participa en sus trabajos. Esta composición refleja su carácter de máxima instancia política, donde se adoptan decisiones estratégicas para la Unión.

Funciones del Consejo Europeo. Su función principal es impulsar el desarrollo de la Unión y definir sus orientaciones políticas generales. No ejerce funciones legislativas, pero marca las grandes líneas de actuación en ámbitos como la política exterior, la economía o la seguridad. Sus conclusiones orientan el trabajo de las demás instituciones y sirven de referencia para la adopción de políticas concretas.

Composición del Consejo de la UE. El Consejo está formado por un representante de cada Estado miembro a nivel ministerial, con capacidad para comprometer al gobierno de dicho Estado. La composición varía según la materia tratada: por ejemplo, los ministros de Economía asisten cuando se debaten asuntos económicos. La presidencia del Consejo rota entre los Estados miembros cada seis meses, siguiendo un orden preestablecido.

Funciones del Consejo de la UE. El Consejo ejerce, junto con el Parlamento Europeo, la función legislativa y presupuestaria. Aprueba, modifica o rechaza propuestas de la Comisión, y adopta el presupuesto anual de la UE. Además, coordina políticas económicas, celebra acuerdos internacionales en nombre de la Unión y desarrolla la Política Exterior y de Seguridad Común (PESC). Su papel es clave en la toma de decisiones, especialmente en áreas donde los Estados miembros conservan competencias compartidas.

Composición de la Comisión Europea. La Comisión está compuesta por un comisario por cada Estado miembro, incluido su Presidente y el Alto Representante de la Unión para Asuntos Exteriores y Política de Seguridad. Los comisarios son propuestos por los Estados miembros y designados por el Consejo Europeo, con la aprobación del Parlamento Europeo. Actúan con independencia de sus gobiernos nacionales y en interés general de la Unión.

Funciones de la Comisión Europea. La Comisión es el órgano ejecutivo de la UE y el principal impulsor de la legislación. Tiene el monopolio de la iniciativa legislativa, presentando propuestas al Parlamento y al Consejo. También supervisa la aplicación del Derecho de la UE, gestionando políticas comunes y ejecutando el presupuesto. Como guardiana de los Tratados, puede iniciar procedimientos de infracción contra Estados miembros que incumplan sus obligaciones.

Relación entre instituciones. Aunque cada institución tiene su propio ámbito de actuación, su trabajo está interconectado. El Consejo Europeo marca las directrices, el Consejo y el Parlamento legislan, y la Comisión propone y ejecuta. Esta división de funciones garantiza un equilibrio entre los intereses de los Estados miembros y los objetivos comunes de la Unión, asegurando la coherencia en la acción europea.

🧩 Elementos esenciales

• Consejo Europeo: Integrado por Jefes de Estado o de Gobierno, su Presidente y el Presidente de la Comisión. Define orientaciones políticas generales.
• Presidencia del Consejo Europeo: Elegida por el propio Consejo Europeo para un mandato de dos años y medio, renovable una vez.
• Consejo de la UE: Formado por ministros de los Estados miembros según la materia. Ejerce funciones legislativas y presupuestarias.
• Presidencia rotatoria del Consejo: Cada Estado miembro asume la presidencia durante seis meses, siguiendo un orden preestablecido.
• Comisión Europea: Un comisario por Estado miembro, incluido su Presidente y el Alto Representante. Propone y ejecuta legislación.
• Iniciativa legislativa: Monopolio de la Comisión Europea, que presenta propuestas al Parlamento y al Consejo.
• Función ejecutiva: La Comisión gestiona políticas comunes, ejecuta el presupuesto y supervisa el cumplimiento del Derecho de la UE.
• Guardiana de los Tratados: La Comisión puede iniciar procedimientos de infracción contra Estados miembros por incumplimiento.
• Alto Representante: Miembro de la Comisión y del Consejo Europeo, coordina la Política Exterior y de Seguridad Común.
• Independencia de los comisarios: Actúan en interés general de la UE, sin recibir instrucciones de sus gobiernos nacionales.

🧠 Recuerda

• El Consejo Europeo no legisla, pero marca las grandes líneas políticas de la UE.
• El Consejo de la UE es el principal órgano legislativo junto con el Parlamento Europeo.
• La presidencia del Consejo rota cada seis meses entre los Estados miembros.
• La Comisión Europea tiene el monopolio de la iniciativa legislativa.
• Los comisarios actúan con independencia y en interés general de la Unión.
• El Alto Representante es miembro tanto de la Comisión como del Consejo Europeo.
• La Comisión supervisa el cumplimiento del Derecho de la UE y gestiona políticas comunes.
• Cada institución tiene un papel específico, pero su trabajo está interconectado.
• El Consejo Europeo adopta decisiones estratégicas, mientras el Consejo y el Parlamento legislan.
• La Comisión ejecuta las políticas y el presupuesto de la UE.

3. El procedimiento decisorio

3. El procedimiento decisorio

🎯 Idea clave

• El procedimiento decisorio de la Unión Europea se articula principalmente a través del procedimiento legislativo ordinario, que implica la participación conjunta del Parlamento Europeo, el Consejo y la Comisión.
• La iniciativa legislativa corresponde exclusivamente a la Comisión Europea, salvo excepciones previstas en los Tratados.
• El Consejo decide en la mayoría de los casos por mayoría cualificada, aunque algunos ámbitos requieren unanimidad.
• El Parlamento Europeo actúa como colegislador en el procedimiento ordinario, pudiendo aprobar, enmendar o rechazar propuestas.
• Los Estados miembros participan activamente en el proceso a través de sus representantes en el Consejo y el Consejo Europeo.
• La mayoría cualificada en el Consejo se define como el 55% de los Estados miembros que representen al menos el 65% de la población de la UE.

📚 Desarrollo

Procedimiento legislativo ordinario. Este es el mecanismo principal de adopción de actos legislativos en la Unión Europea. Se caracteriza por la codecisión entre el Parlamento Europeo y el Consejo, con la Comisión como impulsora de la iniciativa. Su aplicación se extiende a la mayoría de las políticas de la UE, como el mercado interior, la agricultura o el medio ambiente.

Iniciativa legislativa. La Comisión Europea posee el monopolio de la iniciativa legislativa en el procedimiento ordinario. Esto significa que solo ella puede presentar propuestas de actos legislativos al Parlamento y al Consejo. Excepcionalmente, otros actores como el Parlamento Europeo, el Consejo Europeo o un grupo de Estados miembros pueden solicitar a la Comisión que presente una propuesta.

Primera lectura. En esta fase, el Parlamento Europeo y el Consejo examinan la propuesta de la Comisión. El Parlamento adopta su posición en primera lectura y la transmite al Consejo. Si este aprueba la posición del Parlamento, el acto se adopta. En caso contrario, el Consejo adopta su propia posición y la remite al Parlamento para una segunda lectura.

Segunda lectura. El Parlamento dispone de tres meses para examinar la posición del Consejo. Puede aprobarla, rechazarla o proponer enmiendas. Si el Parlamento rechaza la posición del Consejo, el acto no se adopta. Si propone enmiendas, la Comisión emite un dictamen sobre estas, y el Consejo debe pronunciarse por unanimidad para rechazarlas.

Conciliación. Si el Consejo no aprueba la posición del Parlamento en segunda lectura, se convoca un comité de conciliación compuesto por miembros del Parlamento y del Consejo. Este comité tiene seis semanas para alcanzar un acuerdo sobre un texto conjunto. Si lo logra, el texto se somete a una tercera lectura en ambas instituciones.

Tercera lectura. Tanto el Parlamento como el Consejo deben aprobar el texto conjunto sin modificaciones para que el acto legislativo sea adoptado. El Parlamento decide por mayoría simple, mientras que el Consejo lo hace por mayoría cualificada. Si una de las instituciones rechaza el texto, el acto no se adopta.

Procedimientos legislativos especiales. En algunos ámbitos, como la fiscalidad o la política exterior, se aplican procedimientos distintos al ordinario. En estos casos, el Consejo actúa como principal decisor, con una participación más limitada del Parlamento Europeo. La unanimidad en el Consejo es frecuente en estos procedimientos.

Mayoría cualificada. Desde el Tratado de Lisboa, la mayoría cualificada en el Consejo se define como el 55% de los Estados miembros (al menos 15 de los 27 actuales) que representen al menos el 65% de la población de la UE. Para bloquear una decisión, se requiere al menos cuatro Estados miembros que representen más del 35% de la población.

🧩 Elementos esenciales

• Procedimiento legislativo ordinario: Mecanismo principal de adopción de actos legislativos, basado en la codecisión entre Parlamento Europeo y Consejo.
• Iniciativa legislativa: Corresponde a la Comisión Europea, salvo excepciones previstas en los Tratados.
• Primera lectura: Fase inicial en la que Parlamento y Consejo examinan la propuesta de la Comisión.
• Segunda lectura: El Parlamento puede aprobar, rechazar o enmendar la posición del Consejo.
• Comité de conciliación: Se convoca si no hay acuerdo en segunda lectura, con plazo de seis semanas para alcanzar un texto conjunto.
• Tercera lectura: Aprobación final del texto conjunto por Parlamento y Consejo sin modificaciones.
• Procedimientos especiales: Aplicables en ámbitos como fiscalidad o política exterior, con mayor peso del Consejo y posible unanimidad.
• Mayoría cualificada: 55% de los Estados miembros que representen al menos el 65% de la población de la UE.
• Unanimidad: Requerida en algunos procedimientos especiales, como la política exterior y de seguridad común.
• Plazos: Tres meses para la segunda lectura del Parlamento y seis semanas para la conciliación.
• Rechazo: Si el Parlamento rechaza la posición del Consejo en segunda lectura, el acto no se adopta.
• Dictamen de la Comisión: Emitido sobre las enmiendas del Parlamento en segunda lectura, influyendo en la decisión del Consejo.

🧠 Recuerda

• El procedimiento legislativo ordinario es el más utilizado en la UE y se basa en la codecisión.
• La Comisión Europea tiene el monopolio de la iniciativa legislativa en la mayoría de los casos.
• El Parlamento Europeo y el Consejo son colegisladores en el procedimiento ordinario.
• La mayoría cualificada en el Consejo requiere el 55% de los Estados miembros y el 65% de la población.
• La unanimidad se aplica en ámbitos sensibles como la fiscalidad o la política exterior.
• El comité de conciliación se convoca si no hay acuerdo en segunda lectura.
• Los plazos son clave: tres meses para la segunda lectura y seis semanas para la conciliación.
• El texto conjunto debe ser aprobado sin modificaciones en tercera lectura para su adopción.
• Los procedimientos especiales otorgan mayor peso al Consejo y pueden requerir unanimidad.
• La participación de los Estados miembros se canaliza a través del Consejo y el Consejo Europeo.

4. La participación de los Estados miembros en las diferentes fases del proceso

4. La participación de los Estados miembros en las diferentes fases del proceso

🎯 Idea clave

• Los Estados miembros intervienen en la iniciativa de reforma de los Tratados mediante sus Gobiernos, el Parlamento Europeo o la Comisión.
• La notificación a los parlamentos nacionales garantiza la transparencia y el control democrático desde el inicio del proceso.
• El Consejo Europeo, compuesto por Jefes de Estado o de Gobierno, decide por mayoría simple si convoca una Convención o una Conferencia Intergubernamental.
• La Convención, integrada por representantes de los Estados miembros, el Parlamento Europeo y la Comisión, adopta recomendaciones por consenso.
• La Conferencia Intergubernamental (CIG) exige acuerdo unánime de los representantes de los Gobiernos para modificar los Tratados.
• La ratificación final por todos los Estados miembros, conforme a sus normas constitucionales, es requisito indispensable para la entrada en vigor.

📚 Desarrollo

Iniciativa de reforma. La participación de los Estados miembros comienza con la fase de iniciativa, donde los Gobiernos de cualquier Estado miembro pueden presentar proyectos de revisión de los Tratados. Esta facultad se comparte con el Parlamento Europeo y la Comisión, pero la capacidad de los Estados para impulsar cambios refleja su papel central en la estructura institucional de la Unión. La presentación de estos proyectos se realiza ante el Consejo, que actúa como primer filtro.

Notificación a los parlamentos nacionales. Una vez recibido el proyecto, el Consejo lo transmite al Consejo Europeo y notifica simultáneamente a los parlamentos nacionales. Esta notificación no es un mero trámite formal, sino un mecanismo que asegura la transparencia y permite a los parlamentos ejercer su función de control sobre los Gobiernos. Los Estados miembros, a través de sus sistemas parlamentarios, pueden influir indirectamente en el proceso desde sus primeras etapas.

Decisión del Consejo Europeo. El Consejo Europeo, compuesto por los Jefes de Estado o de Gobierno de los Estados miembros, decide por mayoría simple si la reforma propuesta justifica su examen. Esta decisión es clave, ya que determina si el proceso avanza hacia una Convención o, en casos de menor entidad, directamente a una Conferencia Intergubernamental. La mayoría simple refleja un equilibrio entre agilidad y consenso, evitando bloqueos innecesarios en fases preliminares.

Composición y función de la Convención. Cuando el Consejo Europeo opta por convocar una Convención, esta se integra por representantes de los parlamentos nacionales, los Jefes de Estado o de Gobierno, el Parlamento Europeo y la Comisión. La participación de los Estados miembros es directa a través de sus representantes, lo que garantiza que sus intereses y perspectivas queden reflejados en las recomendaciones. La Convención adopta sus conclusiones por consenso, un requisito que subraya la necesidad de acuerdo entre todos los actores involucrados.

Conferencia Intergubernamental (CIG). La CIG es el órgano decisorio donde los Estados miembros negocian y acuerdan las modificaciones de los Tratados. Cada Estado está representado por su Gobierno, y las decisiones requieren acuerdo unánime. Este requisito de unanimidad otorga a cada Estado miembro un poder de veto, lo que refuerza su capacidad para proteger intereses nacionales esenciales. La CIG es, por tanto, la fase donde la soberanía estatal se manifiesta con mayor claridad.

Ratificación nacional. La última fase del proceso corresponde a los Estados miembros, que deben ratificar el acuerdo alcanzado en la CIG conforme a sus respectivas normas constitucionales. Esta ratificación puede adoptar la forma de aprobación parlamentaria o referéndum, dependiendo de cada país. La entrada en vigor del acuerdo solo se produce cuando todos los Estados miembros han completado este trámite, lo que subraya la naturaleza intergubernamental del proceso y la soberanía compartida en la Unión Europea.

Excepciones y flexibilidad. En casos de reformas de escasa entidad, el Consejo Europeo puede decidir prescindir de la Convención y convocar directamente la CIG. Esta flexibilidad permite agilizar el proceso cuando no se requiera un debate amplio, pero siempre bajo el principio de que los Estados miembros mantienen el control final sobre las modificaciones de los Tratados.

🧩 Elementos esenciales

• Iniciativa estatal: Los Gobiernos de los Estados miembros pueden presentar proyectos de reforma de los Tratados ante el Consejo.
• Notificación parlamentaria: El Consejo notifica a los parlamentos nacionales para garantizar transparencia y control democrático.
• Decisión del Consejo Europeo: Este órgano, compuesto por Jefes de Estado o de Gobierno, decide por mayoría simple si convoca una Convención o una CIG.
• Composición de la Convención: Incluye representantes de los parlamentos nacionales, Jefes de Estado o de Gobierno, el Parlamento Europeo y la Comisión.
• Consenso en la Convención: Las recomendaciones se adoptan por consenso, reflejando el acuerdo entre todos los participantes.
• Unanimidad en la CIG: La Conferencia Intergubernamental requiere acuerdo unánime de los representantes de los Gobiernos para modificar los Tratados.
• Ratificación nacional: Cada Estado miembro debe ratificar el acuerdo conforme a sus normas constitucionales para su entrada en vigor.
• Flexibilidad procesal: El Consejo Europeo puede omitir la Convención en reformas de escasa entidad, convocando directamente la CIG.
• Soberanía estatal: La participación de los Estados miembros en todas las fases asegura el respeto a su soberanía y intereses nacionales.
• Control democrático: La intervención de los parlamentos nacionales y el Parlamento Europeo garantiza legitimidad democrática al proceso.

🧠 Recuerda

• Los Estados miembros inician el proceso de reforma a través de sus Gobiernos.
• La notificación a los parlamentos nacionales es un paso obligatorio para asegurar transparencia.
• El Consejo Europeo decide por mayoría simple si convoca una Convención o una CIG.
• La Convención adopta recomendaciones por consenso, con participación de los Estados miembros.
• La CIG requiere unanimidad para modificar los Tratados.
• La ratificación nacional es indispensable para la entrada en vigor del acuerdo.
• Cada Estado miembro tiene poder de veto en la CIG.
• La flexibilidad procesal permite agilizar reformas menores.
• La participación estatal garantiza el equilibrio entre integración europea y soberanía nacional.
• El proceso combina mecanismos intergubernamentales y supranacionales.