Tema 34. Procedimientos y formas de la actividad administrativa. La actividad de intervención, arbitral, de servicio público y de fomento. Formas de gestión de los servicios públicos. Ayudas y subvenciones públicas: régimen jurídico.

1. Procedimientos y formas de la actividad administrativa

1. Procedimientos y formas de la actividad administrativa

🎯 Idea clave

• El procedimiento administrativo constituye el cauce formal que garantiza la legalidad, motivación y control de la actuación administrativa.
• La Ley 39/2015 regula el procedimiento administrativo común de las Administraciones Públicas.
• La Ley 40/2015 completa el marco regulando el régimen jurídico del sector público.
• Las fases generales del procedimiento son iniciación, ordenación, instrucción y terminación.
• La Administración debe resolver expresamente y notificar en plazo, existiendo silencio administrativo.
• El expediente administrativo documenta la actuación y permite su control administrativo, financiero y judicial.

📚 Desarrollo

Concepto y marco normativo. El procedimiento administrativo es el cauce formal que permite a la Administración actuar con legalidad, garantías, motivación y control. Su regulación principal se encuentra en la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, mientras que la Ley 40/2015 regula el régimen jurídico del sector público y sus principios de funcionamiento.

Estructura de la Ley 39/2015. La ley se organiza en un Título Preliminar, seis títulos y disposiciones adicionales, transitorias, derogatoria y finales. El Título Preliminar regula el objeto y ámbito de aplicación. El Título I se refiere a los interesados, el Título II a la actividad de las Administraciones, el Título III a los actos administrativos y el Título IV al procedimiento administrativo común propiamente dicho.

Fases del procedimiento. Las fases generales del procedimiento administrativo son la iniciación, la ordenación, la instrucción y la terminación, aunque cada procedimiento específico puede contemplar especialidades particulares adaptadas a su naturaleza. Estas fases constituyen el desarrollo secuencial de la actuación administrativa hasta su culminación.

Obligación de resolver y silencio. La Administración está obligada a resolver expresamente y a notificar su decisión dentro de los plazos legales establecidos. El silencio administrativo produce efectos jurídicos determinados, pero no elimina la obligación de resolver que pesa sobre la Administración.

Expediente administrativo. El expediente es un elemento clave de toda actividad administrativa, pues documenta la actuación y permite su control administrativo, financiero y judicial. Su correcta tramitación y formación garantizan la transparencia y revisabilidad de los actos.

Actividad discrecional. La actividad discrecional no equivale a arbitrariedad: debe respetar siempre la competencia, el procedimiento, los hechos probados, la finalidad perseguida, la motivación y la proporcionalidad. Estos límites son comunes a todas las formas de actividad.

Formas de actividad. La actividad administrativa adopta distintas formas según la finalidad perseguida: intervención, fomento, servicio público, arbitral, sancionadora, expropiatoria, reglamentaria, contractual y material. Cada forma utiliza instrumentos jurídicos diferentes y produce efectos distintos sobre los administrados.

🧩 Elementos esenciales

• Ley 39/2015: Regula el procedimiento administrativo común de las Administraciones Públicas.
• Ley 40/2015: Regula el régimen jurídico del sector público y principios de funcionamiento.
• Fases del procedimiento: Iniciación, ordenación, instrucción y terminación.
• Silencio administrativo: Produce efectos jurídicos pero no exime de la obligación de resolver.
• Expediente administrativo: Documenta la actuación y permite control administrativo y judicial.
• Proporcionalidad: Límite común a todas las formas de actividad administrativa.
• Actividad discrecional: Debe respetar competencia, procedimiento, hechos y motivación.
• Cobertura jurídica: Toda actividad administrativa debe tenerla y someterse al control del Derecho.

🧠 Recuerda

• El procedimiento es el cauce formal para actuar con legalidad y garantías.
• Ley 39/2015: procedimiento común; Ley 40/2015: sector público.
• Fases: iniciación, ordenación, instrucción y terminación.
• La Administración siempre debe resolver y notificar.
• El silencio administrativo tiene efectos pero no elimina la obligación de resolver.
• El expediente permite el control de la actuación.
• La discrecionalidad no es arbitrariedad.
• Toda actividad administrativa requiere cobertura jurídica.

2. La actividad de intervención, arbitral, de servicio público y de fomento

2. La actividad de intervención, arbitral, de servicio público y de fomento

🎯 Idea clave

• La actividad administrativa se clasifica en cuatro modalidades clásicas según la finalidad perseguida y la intensidad de incidencia sobre la esfera jurídica de los ciudadanos.
• La actividad de intervención limita o condiciona la actividad privada para proteger intereses generales como la seguridad, la salud o el medio ambiente.
• La actividad arbitral canaliza la resolución de conflictos mediante la intervención de la Administración como tercero imparcial en supuestos legalmente previstos.
• La actividad de servicio público garantiza prestaciones esenciales bajo responsabilidad, dirección o control público, gestionándose de forma directa o indirecta.
• La actividad de fomento incentiva conductas privadas socialmente útiles mediante estímulos como subvenciones o beneficios fiscales sin imponerlas coactivamente.
• Estas formas no son compartimentos estancos, pudiendo combinarse en una misma política pública manteniendo cada una su régimen jurídico propio.

📚 Desarrollo

Clasificación doctrinal. La doctrina administrativa distingue cuatro formas principales de actividad administrativa atendiendo a la finalidad perseguida y la intensidad con que la Administración incide sobre la esfera jurídica de los ciudadanos. Cada modalidad responde a una lógica propia, utiliza instrumentos jurídicos distintos y produce efectos diferenciados sobre particulares, empresas y entidades.

Actividad de intervención. Esta modalidad consiste en ordenar, limitar o controlar actividades privadas para proteger intereses generales como la seguridad, la salud, el medio ambiente, el urbanismo, el consumo o el patrimonio. Se manifiesta mediante técnicas como autorizaciones, licencias, declaraciones responsables, comunicaciones previas, inspecciones, órdenes y prohibiciones, siempre requiriendo habilitación legal y respeto estricto a la proporcionalidad.

Actividad arbitral. Se desarrolla cuando la Administración actúa como tercero o instancia de solución en controversias entre particulares o entre estos y operadores, exclusivamente en los supuestos previstos por la ley. No debe confundirse con la jurisdicción, aunque produce decisiones administrativas con efectos jurídicos vinculantes, exigiendo necesariamente previsión legal, imparcialidad, audiencia, contradicción y control posterior.

Actividad de servicio público. Se orienta a la prestación o garantía de servicios de interés general bajo responsabilidad, dirección o control público. Esta actividad puede gestionarse directamente por la Administración o mediante fórmulas indirectas según la normativa aplicable, buscando asegurar prestaciones esenciales a la ciudadanía de manera continua y efectiva.

Actividad de fomento. Busca estimular comportamientos privados de interés general sin imponerlos directamente mediante coerción. Sus instrumentos clásicos incluyen subvenciones, ayudas, premios, beneficios fiscales, becas, convenios y medidas de apoyo, siendo la subvención el instrumento típico de esta modalidad aunque su régimen específico presenta complejidad jurídica.

Combinación de técnicas. Estas categorías no constituyen compartimentos cerrados, pudiendo una misma política pública combinar controles de intervención, ayudas de fomento, servicios públicos y mecanismos de resolución de conflictos. Lo relevante es identificar la técnica dominante en cada actuación concreta para determinar el régimen jurídico aplicable.

Límites estructurales. A todas estas formas de actividad administrativa resultan aplicables principios generales como la proporcionalidad, la motivación y el control jurídico, que constituyen garantías fundamentales respecto de la actuación administrativa independientemente de la modalidad específica desarrollada.

🧩 Elementos esenciales

• Intervención: Limitación o control de actividades privadas para proteger intereses generales mediante técnicas autorizativas o de control.
• Habilitación legal: Requisito indispensable para la actividad de intervención, que debe actuar siempre con base legal y respetando la proporcionalidad.
• Arbitraje administrativo: Función de la Administración como tercero resolutor en conflictos, distinta de la jurisdicción pero con efectos jurídicos vinculantes.
• Garantías procesales: La actividad arbitral exige previsión legal, imparcialidad, audiencia de las partes y contradicción.
• Servicio público: Prestación o garantía de servicios esenciales bajo responsabilidad, dirección o control público, gestionable directa o indirectamente.
• Fomento: Incentivo de conductas privadas útiles mediante estímulos no coactivos como subvenciones, ayudas o beneficios fiscales.
• Instrumento típico: La subvención constituye el mecanismo característico de la actividad de fomento, aunque posee un régimen jurídico complejo que se estudia separadamente.
• Proporcionalidad: Límite estructural común a todas las formas de actividad administrativa que condiciona la intensidad de la intervención estatal.

🧠 Recuerda

• La actividad de intervención se caracteriza por limitar o condicionar la actividad privada, mientras que la de fomento la incentiva sin imponerla.
• La actividad arbitral resuelve conflictos entre particulares actuando la Administración como tercero neutral.
• El servicio público garantiza prestaciones esenciales bajo control o dirección pública.
• Estas cuatro formas pueden combinarse en una misma política pública sin confundir sus respectivos regímenes jurídicos.
• La actividad de intervención utiliza técnicas como licencias, autorizaciones, inspecciones y declaraciones responsables.
• La subvención es el instrumento paradigmático de la actividad de fomento.
• Toda actividad administrativa debe respetar los principios de proporcionalidad, motivación y control jurídico.
• La actividad arbitral requiere específicamente previsión legal y garantías de audiencia y contradicción.

3. Formas de gestión de los servicios públicos

3. Formas de gestión de los servicios públicos

🎯 Idea clave

• Las formas de gestión son los modos organizativos y jurídicos mediante los cuales la Administración garantiza la prestación de servicios de interés general.
• Existen dos modalidades fundamentales: gestión directa (medios propios) e indirecta (participación de terceros).
• La Administración conserva siempre la titularidad, dirección, regulación y control del servicio público.
• El régimen jurídico se articula a través de la LRBRL (servicios locales) y la LCSP (Administración General del Estado y CCAA).
• La elección entre formas de gestión debe obedecer a criterios de estabilidad presupuestaria y eficiencia en el uso de recursos.
• La gestión indirecta no exime a la Administración de su responsabilidad de garantía ni afecta a los derechos de los usuarios.

📚 Desarrollo

Concepto regulatorio. Las formas de gestión son los modos organizativos y jurídicos mediante los cuales la Administración garantiza la prestación de servicios de interés general, pudiendo organizarla mediante medios propios o a través de entidades externas, manteniendo siempre la titularidad pública del servicio.

Modalidad directa. La gestión directa se materializa cuando la Administración presta el servicio con sus propios medios o mediante entidades dependientes del sector público, lo que proporciona un control público inmediato, integración organizativa y responsabilidad directa sobre los medios empleados en la prestación.

Modalidad indirecta. La gestión indirecta supone la encomienda de la prestación a un tercero, normalmente mediante un contrato público, conservando la Administración la titularidad, dirección, regulación y control del servicio, pudiendo aportar eficiencia y flexibilidad pero exigiendo mecanismos de control de calidad.

Marco normativo local. Para los servicios locales, el régimen jurídico se articula mediante los artículos 85 a 89 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local, modificados posteriormente por la Ley 27/2013, de racionalización y sostenibilidad de la Administración Local.

Marco normativo estatal y autonómico. Respecto a la Administración General del Estado y las Comunidades Autónomas, resulta aplicable la Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público, que regula los contratos de concesión de servicios y los encargos a medios propios, así como la Ley de Régimen Jurídico del Sector Público.

Criterios de selección. La elección de la forma de gestión debe responder al principio de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera, exigiendo un análisis previo de impacto en las cuentas públicas, y al principio de eficiencia en la utilización de recursos, conforme al artículo 85.2 de la Ley Reguladora de las Bases del Régimen Local.

Responsabilidad y derechos. La gestión indirecta no elimina la responsabilidad pública, que exige el mantenimiento de pliegos precisos, mecanismos de inspección, régimen de penalidades y garantías de continuidad, mientras que los usuarios conservan sus derechos de acceso, igualdad, información, calidad y reclamación.

🧩 Elementos esenciales

• Gestión directa: prestación mediante medios propios o entidades instrumentales del sector público.
• Gestión indirecta: encomienda a terceros mediante contratos públicos, conservando la Administración la titularidad.
• Contrato de servicios vs concesión: diferencia esencial en la transferencia del riesgo operacional al concesionario.
• Normativa local: arts. 85 a 89 LRBRL, modificados por la LRSAL.
• Normativa AGE y CCAA: Ley 9/2017 (LCSP) arts. 282-297 (concesiones) y art. 32 (encargos a medios propios).
• Principio de eficiencia: art. 85.2 LRBRL exige que el coste efectivo sea inferior al de gestión directa o concesión para mantener entes instrumentales.
• Estabilidad presupuestaria: art. 135 CE condiciona la creación de entes o compromisos financieros a largo plazo.
• Responsabilidad pública: permanece indelegable aun en gestión indirecta, exigiendo control, pliegos precisos y mecanismos de continuidad.
• Derechos de usuarios: acceso, igualdad, información, calidad y reclamación se mantienen cualquiera sea la forma de gestión.

🧠 Recuerda

• La titularidad del servicio público es siempre pública, independientemente de la forma de gestión elegida.
• En gestión indirecta, la Administración conserva la dirección, regulación y control del servicio.
• La gestión directa implica mayor control público inmediato pero puede requerir mayores recursos propios.
• La gestión indirecta permite aprovechar experiencia externa pero exige un control riguroso para evitar dependencia del contratista.
• El artículo 85.2 LRBRL impone el requisito de eficiencia económica para mantener sociedades mercantiles locales o entidades públicas empresariales.
• La transferencia de riesgo operacional es el criterio distintivo entre contrato de servicios y concesión de servicios.
• Los usuarios mantienen idénticos derechos ante cualquier forma de gestión del servicio público.

4. Ayudas y subvenciones públicas: régimen jurídico

4. Ayudas y subvenciones públicas: régimen jurídico

🎯 Idea clave

• Las subvenciones son disposiciones dinerarias realizadas por las Administraciones Públicas sin contraprestación directa y condicionadas al cumplimiento de objetivos de interés público.
• El régimen jurídico general se establece en la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones, desarrollada por el Real Decreto 887/2006.
• El procedimiento ordinario de concesión es la concurrencia competitiva, que garantiza la igualdad de los participantes y el uso racional de los fondos disponibles.
• La concesión directa constituye una modalidad excepcional aplicable a subvenciones nominativas, impuestas por ley o justificadas por razones de interés público, social o humanitario.
• Desde la perspectiva presupuestaria, las subvenciones atraviesan las fases de gasto: aprobación, compromiso, reconocimiento de la obligación y pago material.
• Constituyen instrumentos característicos de la actividad administrativa de fomento, distintos por naturaleza de la contratación pública.

📚 Desarrollo

Definición legal. La subvención se configura como toda disposición dineraria realizada por las Administraciones Públicas a favor de personas públicas o privadas, entregada sin contraprestación directa de los beneficiarios y sujeta al cumplimiento de determinados objetivos, proyectos, actividades o comportamientos cuya finalidad sea el fomento de una actividad de utilidad pública o interés social.

Marco normativo. El régimen jurídico básico se contiene en la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones, junto con su Reglamento aprobado por Real Decreto 887/2006, de 21 de julio. Esta normativa constituye legislación básica del Estado aplicable a todas las Administraciones Públicas, sus organismos y entidades vinculados o dependientes.

Procedimiento general. El procedimiento ordinario de concesión es la concurrencia competitiva, mediante el cual se comparan las solicitudes conforme a criterios objetivos previamente establecidos y se adjudican las ayudas a quienes obtengan mejor valoración dentro del crédito disponible, garantizando así la igualdad entre los participantes y la racionalidad en la asignación de recursos.

Concesión directa. Resulta excepcional y procede únicamente en supuestos tasados: subvenciones previstas nominativamente en los presupuestos, aquellas impuestas por norma con rango legal, o cuando concurran razones de interés público, social, económico o humanitario debidamente justificadas que dificulten su convocatoria pública. Aun siendo directa, requiere expediente, resolución o convenio, y está sujeta a control de aplicación de fondos.

La convocatoria. Acto administrativo que inicia el procedimiento en régimen de concurrencia, debe contener la indicación de la base reguladora y su publicación oficial, el crédito presupuestario destinado, el objeto y finalidad de la subvención, los requisitos para ser beneficiario, el plazo de presentación de solicitudes con una duración mínima de diez días hábiles desde su publicación en el Boletín Oficial del Estado, la documentación exigida, los criterios de valoración y el plazo de resolución.

Fases presupuestarias. Las subvenciones siguen las fases de ejecución del gasto público. La aprobación del gasto se relaciona con la convocatoria o acto que habilita la concesión. El compromiso de gasto se produce con la resolución de concesión o acto equivalente. El reconocimiento de la obligación exige el cumplimiento de las condiciones para el pago, especialmente la justificación cuando proceda. Finalmente, la ordenación y el pago material completan el procedimiento.

Justificación y control. El reconocimiento de la obligación y el pago exigen generalmente la justificación previa del cumplimiento de los objetivos financiados, salvo en casos de pagos anticipados o abonos a cuenta previstos conforme a la normativa. La falta de justificación o el incumplimiento de las condiciones puede dar lugar al reintegro de las cantidades percibidas.

Publicidad y transparencia. La Base de Datos Nacional de Subvenciones actúa como Sistema Nacional de Publicidad de Subvenciones y Ayudas Públicas, reforzando la transparencia en la gestión de estos instrumentos. No debe utilizarse una subvención para encubrir un contrato ni un contrato para sustituir una ayuda de fomento, dado que responden a lógicas jurídicas distintas.

🧩 Elementos esenciales

• Ley 38/2003: norma básica que establece el régimen jurídico general de concesión, gestión, justificación, control financiero, reintegro e infracciones de las subvenciones.
• Definición: disposición dineraria sin contraprestación directa, sujeta al cumplimiento de objetivos, proyectos o actividades de interés público o utilidad social.
• Concurrencia competitiva: procedimiento general que permite comparar solicitudes conforme a criterios objetivos preestablecidos dentro del crédito disponible.
• Concesión directa: modalidad excepcional aplicable a subvenciones nominativas, legales o cuando concurran razones de interés público debidamente justificadas.
• Convocatoria: acto administrativo iniciador que debe contener base reguladora, crédito, objeto, requisitos, plazo mínimo de diez días hábiles desde la publicación en el BOE, y criterios de valoración.
• Fases de gasto: aprobación (vinculada a la convocatoria), compromiso (resolución de concesión), reconocimiento (cumplimiento de condiciones y justificación) y pago material.
• Justificación: requisito previo general al pago, salvo anticipos o abonos a cuenta previstos normativamente.
• Reintegro: consecuencia jurídica de la falta de justificación o incumplimiento de las obligaciones establecidas en la resolución de concesión.
• BDNS: Base de Datos Nacional de Subvenciones, sistema de publicidad y transparencia de las ayudas públicas.
• Actividad de fomento: naturaleza jurídica de las subvenciones como instrumentos para promover finalidades públicas sin asumir directamente la prestación ni imponerla coactivamente.

🧠 Recuerda

• Las subvenciones se distinguen de los contratos públicos por la ausencia de contraprestación directa y su naturaleza de fomento.
• La Ley 38/2003 es legislación básica del Estado aplicable a todas las Administraciones Públicas.
• El procedimiento general es la concurrencia competitiva; la concesión directa es excepcional y requiere expediente.
• La convocatoria debe ofrecer un plazo mínimo de diez días hábiles desde su publicación en el BOE.
• La resolución de concesión genera el compromiso de gasto presupuestario.
• El pago requiere justificación previa del cumplimiento de los objetivos financiados, salvo excepciones normativas.
• La concesión directa no implica ausencia de control ni discrecionalidad absoluta.
• Las subvenciones no pueden utilizarse para encubrir contratos ni viceversa.
• El incumplimiento o falta de justificación genera obligación de reintegro de las cantidades percibidas.
• La BDNS garantiza la publicidad y transparencia de las subvenciones y ayudas públicas concedidas.