Tema 38. Las Leyes del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas y del Régimen Jurídico del Sector Público. Procedimiento administrativo común y su alcance: iniciación, ordenación, instrucción y terminación. La obligación de resolver. El silencio administrativo.

1. Las Leyes del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas y del Régimen Jurídico del Sector Público

1. Las Leyes del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas y del Régimen Jurídico del Sector Público

🎯 Idea clave

• Las Leyes 39/2015 y 40/2015 constituyen el eje central del Derecho administrativo general vigente en España.
• Ambas normas fueron aprobadas el 1 de octubre de 2015, publicadas el 2 de octubre de 2015 y entraron en vigor con carácter general el 2 de octubre de 2016.
• Sustituyen el modelo unitario de la Ley 30/1992 por un sistema dual que separa las relaciones externas de las internas.
• La Ley 39/2015 regula las relaciones ad extra entre la Administración y los ciudadanos, mientras que la Ley 40/2015 regula las relaciones ad intra de organización y funcionamiento.
• Ambas leyes ostentan carácter básico conforme al artículo 149.1.18ª de la Constitución Española.
• La administración electrónica configura un eje estructural del modelo de 2015, no un mero complemento accesorio.

📚 Desarrollo

Antecedentes y modelo dual. Las actuales leyes sustituyeron el modelo unitario de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, que regulaba conjuntamente el régimen jurídico y el procedimiento. El legislador de 2015 optó por separar dos planos diferenciados: las relaciones externas de la Administración con ciudadanos y empresas, reguladas principalmente por la Ley 39/2015, y la organización interna, funcionamiento y relaciones entre Administraciones, reguladas principalmente por la Ley 40/2015.

Calendario normativo. Ambas leyes fueron aprobadas el 1 de octubre de 2015 y publicadas en el Boletín Oficial del Estado el 2 de octubre de 2015. Su entrada en vigor con carácter general se produjo el 2 de octubre de 2016, estableciendo un periodo de vacatio legis de un año para permitir la adaptación de las administraciones.

Ámbito subjetivo de aplicación. Estas normas se aplican al sector público en los términos del artículo 2, comprendiendo la Administración General del Estado, las Administraciones de las Comunidades Autónomas, las entidades que integran la Administración Local y el sector público institucional. Este último incluye organismos públicos, entidades de derecho público, entidades de derecho privado vinculadas o dependientes cuando ejerzan potestades administrativas, y universidades públicas.

Contenido de la Ley 39/2015. Esta norma tiene por objeto regular los requisitos de validez y eficacia de los actos administrativos, el procedimiento administrativo común a todas las Administraciones públicas, incluido el sancionador y el de responsabilidad patrimonial en sus especialidades procedimentales, así como los principios de la iniciativa legislativa y la potestad reglamentaria. Asimismo, desarrolla las relaciones electrónicas entre ciudadanía y Administraciones.

Estructura de la Ley 40/2015. La Ley del Régimen Jurídico del Sector Público consta de 158 artículos distribuidos en tres títulos. El Título Preliminar aborda el objeto, ámbito y principios generales. El Título I regula las Administraciones Públicas: principios de organización, órganos administrativos, abstención y recusación, responsabilidad de autoridades, potestad reglamentaria, convenios y conflictos de atribuciones. El Título II desarrolla el sector público institucional: organismos públicos, entidades de derecho público, sociedades mercantiles estatales, fundaciones y consorcios.

Distribución competencial. Ambas leyes tienen carácter básico según el artículo 149.1.18ª de la Constitución, relativo a las bases del régimen jurídico de las Administraciones Públicas y el procedimiento administrativo común. Las Comunidades Autónomas pueden desarrollar legislativamente ambas leyes en su ámbito competencial, pero no pueden contradecir las normas básicas estatales. La legislación sectorial puede establecer especialidades procedimentales, pero debe respetar los principios y garantías fundamentales de la Ley 39/2015.

Complementariedad en sanciones y responsabilidad. En materia de sanciones y responsabilidad patrimonial existe una distribución clara: la Ley 39/2015 regula el procedimiento sancionador y las especialidades procedimentales de la responsabilidad patrimonial, mientras que la Ley 40/2015 establece los principios de la potestad sancionadora y el régimen sustantivo de la responsabilidad patrimonial de las Administraciones Públicas.

🧩 Elementos esenciales

• Ley 39/2015: Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, reguladora de las relaciones externas.
• Ley 40/2015: Régimen Jurídico del Sector Público, reguladora de la organización interna y relaciones entre Administraciones.
• Fechas clave: Aprobación 1 de octubre de 2015, publicación 2 de octubre de 2015, entrada en vigor general 2 de octubre de 2016.
• Relaciones ad extra: Comprenden el procedimiento, actos administrativos, recursos y revisión de oficio.
• Relaciones ad intra: Incluyen la organización, competencias, régimen del sector público institucional e interadministración.
• Carácter básico: Fundamento competencial en el artículo 149.1.18ª de la Constitución Española.
• Sustitución normativa: Derogan el modelo unitario de la Ley 30/1992 de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas.
• Administración electrónica: Eje estructural del modelo de 2015 que atraviesa ambas normas.
• Ámbito subjetivo: Administración General del Estado, CCAA, Administración Local y sector público institucional.
• Especialidad sancionadora: Ley 39/2015 regula el procedimiento; Ley 40/2015 los principios sustantivos.
• Responsabilidad patrimonial: Ley 39/2015 las especialidades procedimentales; Ley 40/2015 el régimen sustantivo.
• Desarrollo autonómico: Las CCAA pueden desarrollar pero no contradecir las normas básicas estatales.

🧠 Recuerda

• 39 para el trámite (procedimiento con los ciudadanos), 40 para el órgano (estructura interna).
• 1 de octubre de 2015: fecha de aprobación de ambas leyes en el Congreso.
• 2 de octubre de 2016: entrada en vigor general tras un año de vacatio legis.
• Artículo 149.1.18ª CE: base competencial que otorga carácter básico a estas leyes.
• Sustituyen a la Ley 30/1992 del modelo unitario anterior.
• La Ley 40/2015 contiene 158 artículos distribuidos en tres títulos normativos.
• La administración electrónica es eje estructural, no un mero complemento accesorio.
• Las Comunidades Autónomas pueden desarrollar pero nunca contradecir las normas básicas.
• En sanciones y responsabilidad: 39 el cómo (procedimiento), 40 el qué (sustantivo).

2. Procedimiento administrativo común y su alcance: iniciación, ordenación, instrucción y terminación

2. Procedimiento administrativo común y su alcance: iniciación, ordenación, instrucción y terminación

🎯 Idea clave

• El procedimiento administrativo es el cauce formal a través del cual se produce la actividad administrativa, garantizando la participación de los interesados y la legalidad de la actuación.
• La Ley 39/2015 regula el procedimiento administrativo común en su Título IV, artículos 54 a 105, articulándolo en cuatro fases diferenciadas.
• Las fases del procedimiento son iniciación, ordenación, instrucción y terminación, sin que su secuencia sea necesariamente rígida ni uniforme en todos los casos.
• El procedimiento cumple una doble función: garantizar los derechos de los ciudadanos y servir de cauce para que la Administración tome decisiones informadas y ajustadas a Derecho.
• La iniciación puede producirse de oficio o a solicitud del interesado, contemplando distintas modalidades según la fuente de impulso.

📚 Desarrollo

Concepto y régimen legal. El procedimiento administrativo es el instrumento que permite ordenar la actuación administrativa, asegurar la contradicción, incorporar pruebas y motivar decisiones. Constituye la manifestación formal del principio de legalidad en la actividad administrativa y se regula en el Título IV de la LPAC, abarcando desde el artículo 54 hasta el 105.

Fases estructurales. Aunque los procedimientos sectoriales pueden introducir especialidades, el procedimiento común se analiza en cuatro fases: iniciación, ordenación, instrucción y terminación. Estas etapas no siempre aparecen con la misma intensidad, pero sirven para comprender la lógica general del procedimiento como cauce ordenado de la actividad administrativa.

Iniciación del procedimiento. La iniciación puede ser de oficio o a solicitud de persona interesada. La iniciación de oficio puede acordarse por propia iniciativa, orden superior, petición razonada de otros órganos o denuncia. Cuando se inicia a solicitud, esta debe contener los datos esenciales exigidos por la norma: identificación, hechos, razones, petición, lugar y fecha, firma o acreditación de autenticidad, y órgano al que se dirige.

Ordenación y expediente. La ordenación comprende las reglas que impulsan y organizan el procedimiento, incluyendo el expediente administrativo, que es el conjunto ordenado de documentos y actuaciones que sirven de antecedente y fundamento a la resolución. En formato electrónico, debe formarse mediante agregación ordenada de documentos, pruebas, dictámenes, informes y demás diligencias.

Impulso de oficio y concentración. El principio de impulso de oficio significa que la Administración debe promover la tramitación sin esperar siempre a que el interesado active cada paso, evitando paralizaciones indebidas. La concentración de trámites permite acordar en un solo acto todos los trámites que admitan impulso simultáneo y no sea obligado cumplirlos sucesivamente, mejorando la celeridad procesal.

Instrucción y formación de la convicción. La instrucción comprende la fase de alegaciones, prueba, informes, audiencia e información pública cuando proceda. Los informes pueden ser preceptivos o facultativos, y vinculantes o no vinculantes según la norma aplicable. Esta fase permite al órgano administrativo formar su convicción de manera fundamentada.

Terminación del procedimiento. La terminación puede producirse por resolución, desistimiento, renuncia, caducidad, imposibilidad material sobrevenida o terminación convencional. Cabe distinguir que la caducidad no equivale siempre a prescripción, y que el procedimiento caducado no interrumpe el plazo de prescripción. Existe también la tramitación simplificada, que reduce trámites y plazos pero no elimina las garantías esenciales del procedimiento.

🧩 Elementos esenciales

• Procedimiento administrativo común: Cauce formal regulado en el Título IV de la Ley 39/2015, artículos 54 a 105, que garantiza la participación de los interesados y la objetividad de la decisión.
• Doble función: Garantía de los derechos de los ciudadanos (participación, audiencia, contradicción) y cauce para decisiones administrativas informadas y ajustadas a Derecho.
• Iniciación de oficio: Puede producirse por propia iniciativa del órgano, orden superior, petición razonada de otros órganos o denuncia.
• Iniciación a solicitud: Requiere identificación del interesado, hechos, razones, petición concreta, lugar, fecha, firma acreditada y órgano destinatario.
• Expediente administrativo: Conjunto ordenado de documentos y actuaciones que sirven de antecedente y fundamento a la resolución, así como las diligencias encaminadas a ejecutarla.
• Principio de impulso de oficio: Obligación de la Administración de promover los trámites necesarios sin limitarse a esperar pasivamente la actuación del interesado.
• Concentración de trámites: Figura que permite acordar simultáneamente aquellos trámites que por su naturaleza lo admitan y no sea obligado su cumplimiento sucesivo.
• Fase de instrucción: Etapa de alegaciones, práctica de prueba, obtención de informes y audiencia del interesado para la formación de la convicción administrativa.
• Terminación por caducidad: Causa de finalización del procedimiento que no interrumpe el plazo de prescripción de la acción.
• Terminación convencional: Modalidad de finalización del procedimiento distinta de la resolución administrativa unilateral.

🧠 Recuerda

• El procedimiento administrativo común se regula en el Título IV de la Ley 39/2015.
• Las cuatro fases clásicas son iniciación, ordenación, instrucción y terminación.
• La iniciación puede ser de oficio o a instancia del interesado.
• La solicitud de iniciación puede requerir subsanación por plazo general de diez días.
• El expediente administrativo es el soporte documental ordenado de todo el procedimiento.
• El impulso de oficio impide que la Administración permanezca pasiva ante la tramitación.
• La concentración de trámites mejora la celeridad sin sacrificar garantías.
• Los informes en la instrucción pueden ser preceptivos o facultativos, y vinculantes o no vinculantes.
• La caducidad del procedimiento no interrumpe el plazo de prescripción.
• La tramitación simplificada reduce trámites y plazos pero mantiene las garantías esenciales.

3. La obligación de resolver

3. La obligación de resolver

🎯 Idea clave

• La obligación de resolver constituye uno de los principios fundamentales que garantizan la actuación administrativa conforme al Derecho.
• El artículo 21 de la LPAC establece la obligación general de dictar resolución expresa y notificarla en todos los procedimientos administrativos.
• Esta obligación opera con independencia de la forma de iniciación, aplicándose tanto a procedimientos iniciados a solicitud del interesado como de oficio.
• Su fundamento se asienta en el principio de legalidad constitucional, el derecho a una buena administración y la seguridad jurídica de los ciudadanos.
• Se trata de una obligación absoluta que no admite excusas basadas en falta de medios, complejidad del asunto o inactividad de los interesados.
• El incumplimiento del plazo máximo genera efectos del silencio administrativo, pero la obligación de resolver persiste incluso tras su producción.

📚 Desarrollo

Base normativa. El artículo 21 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (LPAC), establece la regla general según la cual la Administración está obligada a dictar resolución expresa en todos los procedimientos y a notificarla, cualquiera que sea su forma de iniciación. Esta norma resulta aplicable tanto a los procedimientos promovidos por ciudadanos o empresas como a los iniciados de oficio por la propia Administración.

Fundamentos constitucionales y europeos. La obligación de resolver descansa en el principio de legalidad reconocido en el artículo 9.3 de la Constitución Española, en el derecho a una buena administración contemplado en el artículo 41 de la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea, y en la exigencia de seguridad jurídica para los administrados. Una Administración sometida al Derecho debe responder de forma motivada, documentada y resolutiva.

Carácter absoluto. Se trata de una obligación absoluta e ineludible, de modo que la Administración no puede excusar su cumplimiento alegando falta de medios personales o materiales, complejidad técnica del asunto, o el silencio o inactividad de los interesados en el procedimiento. Esta absoluta exigencia impide la paralización indefinida de los procedimientos por causas operativas internas.

Conexión con principios administrativos. Esta garantía se vincula con los principios constitucionales de eficacia, legalidad, seguridad jurídica y servicio objetivo al interés general. La falta de resolución expresa genera inseguridad jurídica, dificulta el ejercicio de derechos, retrasa la revisión administrativa o judicial y deteriora la confianza legítima de los ciudadanos en la actuación pública.

Resolución expresa como regla. La resolución expresa constituye el modo ordinario de terminación del procedimiento, debiendo ajustarse al objeto de la petición en los procedimientos iniciados a solicitud del interesado. Debe ser congruente con las peticiones formuladas, resolver todas las cuestiones planteadas y contener la motivación legalmente exigida, especialmente cuando se limitan derechos o se ejerce discrecionalidad.

Efectos del incumplimiento. Cuando transcurre el plazo máximo de resolución sin que la Administración haya dictado resolución expresa, se producen los efectos del silencio administrativo, positivo o negativo según la norma aplicable, pero la obligación de resolver persiste incluso después de producido dicho silencio. El interesado puede hacer valer estos efectos ante la Administración o ante los tribunales.

Continuidad de la obligación. Conforme al artículo 21.6 de la LPAC, la Administración sigue obligada a dictar resolución expresa aunque ya se haya producido el silencio administrativo. Esta persistencia garantiza la posibilidad de obtener una decisión motivada y susceptible de control jurisdiccional, evitando que la inactividad se convierta en estado definitivo.

🧩 Elementos esenciales

• Art. 21 LPAC: norma básica que regula la obligación de dictar y notificar resolución expresa en todos los procedimientos.
• Ámbito universal: aplica a cualquier forma de iniciación, tanto a solicitud del interesado como de oficio.
• Fundamento constitucional: principio de legalidad (art. 9.3 CE) y derecho a la buena administración.
• Fundamento europeo: artículo 41 de la Carta de Derechos Fundamentales de la Unión Europea.
• Carácter absoluto: ineludibilidad de la obligación independientemente de circunstancias operativas o falta de medios.
• Plazo máximo: referencia temporal para el cumplimiento de la obligación y producción de efectos.
• Silencio administrativo: efecto jurídico derivado del incumplimiento del plazo sin resolución expresa.
• Resolución expresa: forma ordinaria de terminación que debe ser congruente, completa y motivada.
• Notificación: requisito inseparable de la resolución que completa la obligación administrativa.
• Art. 21.6 LPAC: precepto que mantiene vigente la obligación de resolver tras producido el silencio administrativo.

🧠 Recuerda

• La obligación de resolver afecta a todos los procedimientos sin excepción, sean iniciados a solicitud o de oficio.
• El artículo 21 LPAC es la norma técnica que regula específicamente esta obligación.
• No admite excusas por falta de medios, complejidad técnica o silencio de los interesados.
• El silencio administrativo no extingue la obligación de dictar resolución expresa posteriormente.
• La notificación es requisito inseparable de la resolución para completar la obligación.
• Su fundamento radica en la seguridad jurídica, el principio de legalidad y el derecho a la buena administración.
• Constituye una garantía fundamental frente a la inactividad administrativa indefinida.
• La resolución debe resolver todas las cuestiones planteadas y ser congruente con las peticiones.

4. El silencio administrativo

4. El silencio administrativo

🎯 Idea clave

• El silencio administrativo es una ficción jurídica que atribuye efectos legales al vencimiento del plazo máximo sin resolución expresa de la Administración.
• Su regulación se encuentra en los artículos 24 y 25 de la Ley 39/2015 (LPAC).
• Existen dos modalidades: el silencio positivo, que produce efectos estimatorios, y el silencio negativo, que produce efectos desestimatorios.
• El silencio positivo opera como regla general en los procedimientos iniciados a solicitud del interesado.
• El silencio negativo no crea derechos ni obligaciones de la Administración, limitándose a habilitar la vía recurso.
• La obligación de dictar resolución expresa subsiste para la Administración incluso después de producido el silencio administrativo.

📚 Desarrollo

Concepto y naturaleza jurídica. El silencio administrativo constituye una ficción legal mediante la cual, transcurrido el plazo máximo establecido para resolver sin que la Administración haya dictado y notificado resolución expresa, se producen efectos jurídicos determinados en beneficio o en perjuicio del interesado. No se trata de una forma de terminación del procedimiento ni de una resolución en sentido técnico, sino de un suplemento legal de la resolución que la Administración tenía obligación de dictar.

Marco normativo. La regulación del silencio administrativo se contiene en los artículos 24 y 25 de la LPAC, que mantienen la estructura introducida por la Ley 30/1992, diferenciando entre silencio positivo y negativo según la naturaleza del procedimiento iniciado.

Silencio positivo. Constituye la regla general en los procedimientos iniciados a solicitud del interesado, salvo que una norma con rango de ley o el Derecho de la Unión Europea establezcan lo contrario, o que la estimación de la solicitud sea contraria al ordenamiento jurídico. Este silencio produce los efectos de un acto administrativo estimatorio y puede hacerse valer por el interesado ante la Administración o ante los tribunales en cualquier momento.

Silencio negativo. Opera como regla excepcional en determinados supuestos: en los procedimientos de recursos administrativos, en los de ejercicio de potestades que impliquen actividades dañinas para el medio ambiente, en los de responsabilidad patrimonial, en los de impugnación de actos y disposiciones, y en aquellos en que la estimación supusiera la transferencia de facultades relativas al dominio público o al servicio público.

Efectos diferenciados. Mientras el silencio positivo tiene la consideración de resolución estimatoria que crea derechos, el silencio negativo no produce efectos jurídicos sustantivos. Su única consecuencia reside en habilitar al interesado para interponer recurso administrativo o contencioso-administrativo sin necesidad de esperar la resolución expresa, pudiendo optar entre esperar la resolución o recurrir amparándose en dicho silencio.

Obligación de resolver. La Administración mantiene la obligación de dictar resolución expresa incluso después de producido el silencio administrativo, conforme al artículo 21.6 de la LPAC. El interesado tiene derecho a solicitar certificación del acto presunto ante el órgano competente, que deberá emitirla en el plazo de 15 días hábiles desde la solicitud, acreditando la existencia del silencio positivo.

🧩 Elementos esenciales

• Ficción jurídica: Supuesto legal que suple la resolución expresa no dictada en el plazo máximo establecido, atribuyendo efectos al vencimiento del plazo.
• Artículos 24 y 25 LPAC: Normativa básica que regula el silencio administrativo, distinguiendo entre positivo y negativo según el tipo de procedimiento.
• Silencio positivo: Regla general en solicitudes de interesados que produce efectos de acto administrativo estimatorio, salvo excepciones legales.
• Silencio negativo: Aplicable en recursos, responsabilidad patrimonial, medio ambiente e impugnaciones, con efectos desestimatorios que no crean derechos.
• Efectos habilitantes: El silencio negativo únicamente permite interponer recurso sin esperar resolución expresa, sin generar obligaciones para la Administración.
• Certificación: El órgano competente debe expedir certificado del silencio positivo en un plazo de 15 días hábiles desde la solicitud del interesado.
• Persistencia de la obligación: La Administración debe resolver expresamente aun cuando ya haya operado el silencio administrativo.
• Evolución histórica: La LPA 1958 estableció el silencio negativo general; la Ley 30/1992 introdujo el positivo como regla; la LPAC 2015 mantiene esta estructura.

🧠 Recuerda

• El silencio administrativo no es una resolución ni una forma de terminación del procedimiento.
• El silencio positivo es la regla general; el negativo, la excepción en materias específicas.
• El silencio positivo tiene efectos de acto estimatorio; el negativo solo abre la vía recurso.
• La obligación de resolver persiste aunque haya operado el silencio.
• El plazo para obtener certificación del silencio positivo es de 15 días hábiles.
• El interesado puede optar entre esperar la resolución expresa o recurrir amparándose en el silencio negativo.
• El silencio negativo no transfiere derechos ni obliga a la Administración a reconocer la pretensión.
• Los arts. 24 y 25 LPAC son la referencia normativa fundamental.