Tema 40. La jurisdicción contencioso-administrativa: funciones, órganos y competencias. El recurso contencioso-administrativo. Actividad administrativa impugnable. Las partes: capacidad, legitimación, representación y defensa.

1. La jurisdicción contencioso-administrativa: funciones, órganos y competencias

1. La jurisdicción contencioso-administrativa: funciones, órganos y competencias

🎯 Idea clave

• La jurisdicción contencioso-administrativa constituye el orden jurisdiccional encargado de controlar la actividad administrativa sujeta al Derecho Administrativo, las disposiciones generales de rango inferior a la ley y determinados actos de otros poderes públicos.
• Su fundamento constitucional se encuentra en el artículo 106.1 de la Constitución Española, que atribuye a los tribunales el control de la potestad reglamentaria y la legalidad de la actuación administrativa.
• La Ley 29/1998, de 13 de julio, constituye la norma reguladora básica de este orden jurisdiccional, habiendo sustituido a la anterior ley de 1956.
• El ámbito de actuación se circunscribe a la actuación de las Administraciones públicas sujeta al Derecho Administrativo, sin incluir aquellas materias atribuidas a otros órdenes jurisdiccionales.
• El orden se integra por cinco tipos de órganos que combinan proximidad territorial y especialización funcional según la administración actora y la materia controvertida.

📚 Desarrollo

Fundamento constitucional. La jurisdicción contencioso-administrativa se asienta directamente en el artículo 106.1 de la Constitución Española, que establece el control judicial de la potestad reglamentaria y la legalidad de la actuación administrativa. Este precepto constitucional, junto con los artículos 24 y 103 de la Carta Magna, garantiza que ningún acto de los poderes públicos queda exento de control jurisdiccional y asegura la tutela efectiva de los ciudadanos frente a la Administración.

Normativa aplicable. La regulación principal se contiene en la Ley 29/1998, de 13 de julio, que derogó expresamente la normativa anterior de 1956 por resultar profundamente desfasada respecto a la realidad constitucional. Esta ley ha experimentado modificaciones posteriores mediante la Ley 37/2011, de medidas de agilización procesal; la Ley Orgánica 7/2015, que amplió las competencias de los juzgados unipersonales; y la Ley 42/2015, que introdujo reformas procedimentales de aplicación supletoria en el proceso contencioso-administrativo.

Función esencial. Este orden jurisdiccional se encarga de controlar judicialmente la actividad administrativa sujeta al Derecho Administrativo, así como las disposiciones generales de rango inferior a la ley y los decretos legislativos cuando exceden los límites de la delegación conferida. Constituye una pieza fundamental del Estado de Derecho al permitir que jueces y tribunales independientes revisen la actuación de las Administraciones públicas y garanticen el sometimiento de éstas al ordenamiento jurídico.

Ámbito subjetivo. Se entienden por Administraciones públicas a efectos de la Ley 29/1998 la Administración General del Estado, las Administraciones de las Comunidades Autónomas, las entidades que integran la Administración local y las entidades de Derecho público dependientes o vinculadas a cualquiera de ellas. No obstante, quedan excluidas del orden aquellas materias atribuidas expresamente a la jurisdicción civil, penal o social, aun cuando estén relacionadas con la Administración.

Estructura orgánica. El artículo 6 de la Ley 29/1998 establece cinco tipos de órganos que integran el orden: los Juzgados de lo Contencioso-administrativo, los Juzgados Centrales, las Salas de lo Contencioso-administrativo de los Tribunales Superiores de Justicia, la Sala de la Audiencia Nacional y la Sala del Tribunal Supremo. Estos órganos se ordenan atendiendo a criterios de jerarquía, tipo de administración actora, materia, ámbito territorial, cuantía y rango del órgano administrativo que dictó el acto impugnado.

Distribución de competencias. Los Juzgados de lo Contencioso-administrativo conocen fundamentalmente de asuntos de ámbito local, autonómico o periférico, mientras que los Juzgados Centrales y la Sala de la Audiencia Nacional se ocupan de determinados actos estatales. Los Tribunales Superiores de Justicia actúan como órganos superiores en el ámbito de sus respectivas comunidades autónomas, y el Tribunal Supremo culmina el orden jurisdiccional ejerciendo una función esencial de unificación y fijación de doctrina.

Características procesales. La jurisdicción y la competencia contencioso-administrativas son improrrogables, debiendo el juez apreciarlas de oficio, previa audiencia de las partes cuando proceda. Asimismo, corresponde a este orden la responsabilidad patrimonial de las Administraciones públicas, con independencia del sector específico en que se haya producido el daño o de la concurrencia de particulares o entidades aseguradoras.

🧩 Elementos esenciales

• Artículo 106.1 CE: Base constitucional que atribuye a los tribunales el control de la potestad reglamentaria y la legalidad administrativa.
• Ley 29/1998: Norma reguladora básica del orden jurisdiccional contencioso-administrativo que derogó la ley de 1956.
• Actuación administrativa: Concepto nuclear que delimita la competencia del orden, excluyendo actuaciones sujetas a Derecho privado.
• Disposiciones generales: Son impugnables ante este orden las de rango inferior a la ley y los decretos legislativos ultra vires.
• Administraciones públicas: Comprenden AGE, CCAA, entidades locales y entidades de Derecho público dependientes o vinculadas.
• Otros órganos controlables: También se controlan determinados actos de órganos constitucionales, el CGPJ, órganos de gobierno judicial y la Administración electoral.
• Cinco órganos jurisdiccionales: Juzgados, Juzgados Centrales, Salas de TSJ, Sala de la Audiencia Nacional y Sala del TS.
• Criterios de distribución: Jerarquía, tipo de administración, materia, territorio, cuantía y clase de recurso.
• Jurisdicción improrrogable: No puede renunciarse a ella y debe apreciarse de oficio por el juez.
• Responsabilidad patrimonial: Corresponde al orden contencioso-administrativo aunque el daño derive de actividades sectoriales específicas.

🧠 Recuerda

• El control alcanza la potestad reglamentaria y la legalidad de la actuación administrativa, pero no las leyes en sí mismas.
• La Ley 29/1998 derogó expresamente la normativa de 1956 y ha sido modificada por las leyes 37/2011, Orgánica 7/2015 y 42/2015.
• No toda actuación de una Administración pública pertenece a este orden; lo decisivo es la naturaleza jurídica de la actuación.
• Los Juzgados conocen de asuntos locales y autonómicos, mientras que los Centrales y la Audiencia Nacional concentran asuntos estatales.
• El Tribunal Supremo ejerce una función esencial de unificación y fijación de doctrina dentro del orden.
• La competencia y la jurisdicción son improrrogables; el juez debe apreciarlas incluso de oficio.
• La responsabilidad patrimonial de las Administraciones públicas corresponde siempre al orden contencioso-administrativo.
• Los decretos legislativos solo son controlables cuando exceden los límites de la delegación.

2. El recurso contencioso-administrativo

2. El recurso contencioso-administrativo

🎯 Idea clave

• El recurso contencioso-administrativo constituye un auténtico proceso judicial destinado a controlar la legalidad de la actuación administrativa y proteger derechos e intereses legítimos.
• Su normativa básica es la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, que derogó la anterior Ley de 1956 y ha sido modificada por leyes posteriores de agilización procesal.
• Procede contra disposiciones generales, actos expresos o presuntos que pongan fin a la vía administrativa, determinados actos de trámite cualificados, inactividad administrativa y vías de hecho.
• Como regla general, su interposición exige el previo agotamiento de la vía administrativa mediante escrito que identifique la actuación impugnada.
• Los plazos de caducidad son de dos meses para actos expresos y disposiciones generales, seis meses para actos presuntos, y diez o veinte días para vías de hecho según exista requerimiento previo.

📚 Desarrollo

Normativa aplicable. La regulación del recurso contencioso-administrativo se encuentra principalmente en la Ley 29/1998, de 13 de julio, que derogó la antigua Ley de 1956. Esta norma ha sido objeto de modificaciones por la Ley 37/2011, de medidas de agilización procesal; la Ley Orgánica 7/2015, que amplió las competencias de los Juzgados de lo Contencioso-Administrativo unipersonales; y la Ley 42/2015, que introdujo modificaciones procedimentales de la Ley de Enjuiciamiento Civil aplicables supletoriamente.

Naturaleza y finalidad. A diferencia de los recursos administrativos, el recurso contencioso-administrativo tiene naturaleza de proceso judicial. Su finalidad es doble: controlar la legalidad de la actuación administrativa y proporcionar tutela efectiva a los derechos e intereses legítimos de los ciudadanos frente a la Administración.

Ámbito objetivo y requisito previo. El recurso procede contra disposiciones generales, actos expresos o presuntos que pongan fin a la vía administrativa, ya sean definitivos o determinados actos de trámite cualificados, así como contra la inactividad administrativa y las actuaciones materiales constitutivas de vía de hecho. Como regla general, exige el previo agotamiento de la vía administrativa, salvo en los litigios entre Administraciones, donde no existe recurso administrativo previo aunque pueda formularse requerimiento.

Inicio del proceso. La interposición se realiza mediante escrito reducido a citar la disposición, acto, inactividad o actuación constitutiva de vía de hecho que se impugne, solicitando que se tenga por interpuesto el recurso. No exige desarrollar inicialmente toda la argumentación jurídica, salvo en los supuestos donde la ley exija demanda inicial, como ocurre en el recurso de lesividad, que se inicia por demanda y exige declaración previa de lesividad.

Documentación y subsanación. Al escrito debe acompañarse la acreditación de la representación, la documentación de legitimación cuando derive de transmisión, copia o traslado de la disposición o acto expreso que se recurra o identificación suficiente del expediente, y los documentos que acrediten el cumplimiento de requisitos estatutarios para que las personas jurídicas puedan entablar acciones. El letrado de la Administración de Justicia examina de oficio la validez de la comparecencia, pudiendo requerir la subsanación de defectos en el plazo de diez días; si no se subsana, el Juez o Tribunal se pronunciará sobre el archivo.

Fases procesales. El procedimiento ordinario se articula en fases sucesivas: escrito de interposición, admisión a trámite, reclamación del expediente administrativo y emplazamiento de los interesados para que se personen como demandados, formulación de la demanda y contestación con plazos de veinte días hábiles respectivamente, fase probatoria, conclusiones y dictado de sentencia. El expediente administrativo debe remitirse completo, en formato electrónico, foliado, autentificado y acompañado de índice.

Clases de procedimiento y plazos. Además del procedimiento ordinario, existe el procedimiento abreviado para asuntos de cuantía no superior a 30.000 euros, tramitado mediante juicio oral concentrado, donde la representación por procurador no es preceptiva si la cuantía es inferior a 2.000 euros. Los plazos de interposición son de caducidad, rigiéndose por el artículo 46 de la Ley 29/1998: dos meses para actos expresos y disposiciones generales, seis meses para actos presuntos, y diez o veinte días para vías de hecho.

Resolución judicial y recursos. La sentencia puede ser inadmisible, desestimatoria o estimatoria. Si es estimatoria, puede declarar la nulidad del acto impugnado, reconocer la situación jurídica individualizada, adoptar medidas de restablecimiento e imponer indemnizaciones conforme al artículo 71 de la Ley 29/1998. Contra las sentencias de los Juzgados procede el recurso de apelación ante el Tribunal Superior de Justicia o la Audiencia Nacional en el plazo de quince días.

🧩 Elementos esenciales

• Ley 29/1998: norma básica reguladora de la jurisdicción contencioso-administrativa que derogó la Ley de 1956.
• Modificaciones posteriores: Ley 37/2011 (agilización procesal), Ley Orgánica 7/2015 (competencias unipersonales) y Ley 42/2015 (normativa civil supletoria).
• Proceso judicial: naturaleza distinta de los recursos administrativos, configurado como medio de control de legalidad y tutela de derechos.
• Objeto impugnable: disposiciones generales, actos expresos o presuntos finales, actos de trámite cualificados, inactividad y vía de hecho.
• Agotamiento de vía: requisito general previo al recurso, con excepción en litigios entre Administraciones donde solo procede requerimiento.
• Escrito de interposición: forma habitual de inicio que cita el acto impugnado sin desarrollo argumental completo inicial.
• Recurso de lesividad: excepción al sistema de interposición, iniciado por demanda previa declaración de lesividad.
• Plazos de caducidad: dos meses para actos expresos, seis meses para presuntos, diez o veinte días para vías de hecho según requerimiento.
• Reclamación de expediente: remisión completa, electrónica, foliada, autentificada con índice y emplazamiento de interesados.
• Procedimiento ordinario: demanda y contestación con plazo de veinte días cada una, seguidas de prueba, conclusiones y sentencia.
• Procedimiento abreviado: aplicable hasta 30.000 euros, tramitación oral concentrada, procurador no obligatorio por debajo de 2.000 euros.
• Sentencia: clasificación tripartita (inadmisible, desestimatoria, estimatoria) con posibles efectos de nulidad, restablecimiento e indemnización.
• Recursos: apelación contra sentencias de juzgados en plazo de quince días ante Tribunales Superiores o Audiencia Nacional.

🧠 Recuerda

• El recurso contencioso-administrativo es un proceso judicial, no un recurso administrativo más.
• La Ley 29/1998, de 13 de julio, es la norma fundamental, no confundir con la derogada de 1956.
• Procede contra actos que finalicen la vía administrativa, inactividad y vía de hecho.
• El plazo general es de dos meses para actos expresos y seis meses para actos presuntos.
• En vía de hecho el plazo es de diez o veinte días según exista requerimiento previo.
• Se inicia por escrito de interposición que identifica el acto impugnado sin necesidad de argumentación extensa inicial.
• El expediente administrativo debe remitirse completo, electrónico, foliado y autentificado.
• La demanda y contestación tienen plazo de veinte días cada una en el procedimiento ordinario.
• Existe un procedimiento abreviado para asuntos hasta 30.000 euros.
• Las medidas cautelares requieren fumus boni iuris y periculum in mora, sin suspensión automática del acto.

3. Actividad administrativa impugnable

3. Actividad administrativa impugnable

🎯 Idea clave

• La actividad administrativa impugnable comprende actuaciones, omisiones, disposiciones y comportamientos materiales sometidos al control del orden jurisdiccional contencioso-administrativo.
• El control se limita estrictamente a la actividad sujeta al Derecho Administrativo según establece el artículo 1 de la Ley 29/1998.
• El artículo 25.1 de la Ley 29/1998 regula expresamente el objeto del recurso contencioso-administrativo, ampliándolo más allá del acto expreso tradicional.
• La impugnabilidad se extiende a disposiciones generales, actos expresos y presuntos, inactividad administrativa y vías de hecho.
• Los actos de trámite solo son impugnables autónomamente cuando poseen relevancia cualificada según criterios legales específicos.
• Los actos expresos requieren generalmente poner fin a la vía administrativa para ser recurribles, salvo especialidades previstas en normas específicas.

📚 Desarrollo

Concepto delimitador. La actividad administrativa impugnable no abarca toda la actuación de la Administración Pública, sino únicamente aquella sujeta al Derecho Administrativo. El artículo 1 de la Ley 29/1998 establece que los órganos jurisdiccionales conocerán de las pretensiones relacionadas exclusivamente con esta actividad específica, configurando un ámbito material determinado.

Ámbito material ampliado. El objeto del control jurisdiccional supera el tradicional acto administrativo expreso. La Ley 29/1998 construye un objeto amplio de control judicial que incluye disposiciones generales, actos presuntos, determinados actos de trámite, la inactividad administrativa y las vías de hecho.

Base legal concreta. El artículo 25.1 de la Ley 29/1998 configura el núcleo de la impugnabilidad. El recurso resulta admisible respecto a disposiciones de carácter general y actos expresos o presuntos de la Administración Pública que pongan fin a la vía administrativa.

Requisito de trascendencia. Los actos de trámite únicamente son impugnables cuando deciden directa o indirectamente el fondo del asunto, determinan la imposibilidad de continuar el procedimiento, producen indefensión o causan perjuicio irreparable a derechos o intereses legítimos.

Condición de agotamiento. Los actos expresos deben poner fin a la vía administrativa para ser susceptibles de recurso, conectando el proceso judicial con el agotamiento de la vía previa. Esta regla general admite especialidades previstas en normativa específica aplicable.

Legitimación necesaria. La impugnación exige la existencia de un derecho o interés legítimo por parte del recurrente, diferenciándose así de supuestos excepcionales de acción pública previstos en leyes sectoriales especiales.

🧩 Elementos esenciales

• Disposiciones generales: Pueden impugnarse directamente ante la jurisdicción contencioso-administrativa o indirectamente a través del acto de aplicación.
• Actos expresos: Resoluciones formalmente dictadas que ponen fin a la vía administrativa, siendo susceptibles de recurso cuando agotan la vía previa.
• Actos presuntos: Permiten recurrir frente al silencio administrativo, configurando una modalidad especial de impugnación ante la inactividad expresa.
• Actos de trámite cualificados: Solo son impugnables si deciden el fondo, impiden continuar el procedimiento, causan indefensión o producen perjuicio irreparable.
• Inactividad: Comprende la falta de prestación concreta debida o la omisión en la ejecución de actos firmes en la vía administrativa.
• Vía de hecho: Comportamientos materiales de la Administración desarrollados sin cobertura jurídica suficiente.
• Relevancia cualificada: Requisito específico para la impugnabilidad autónoma de actos de trámite según el artículo 25.1 de la Ley 29/1998.
• Fin de vía: Condición general para la impugnación de actos expresos, vinculada al agotamiento de la vía administrativa.

🧠 Recuerda

• La sujeción al Derecho Administrativo es el criterio definitorio de la actividad impugnable.
• El artículo 25.1 de la Ley 29/1998 regula específicamente el objeto del recurso contencioso-administrativo.
• No toda la actividad administrativa es susceptible de control jurisdiccional contencioso-administrativo.
• Los actos de trámite requieren relevancia cualificada para ser impugnados autónomamente.
• Los actos expresos deben poner fin a la vía administrativa, salvo excepciones legales específicas.
• Las disposiciones generales admiten impugnación directa e indirecta mediante el acto de aplicación.
• La inactividad y la vía de hecho constituyen modalidades específicas de actividad impugnable.
• La legitimación exige la titularidad de un derecho o interés legítimo susceptible de tutela judicial.

4. Las partes: capacidad, legitimación, representación y defensa

4. Las partes: capacidad, legitimación, representación y defensa

🎯 Idea clave

• El proceso contencioso-administrativo presenta una estructura subjetiva peculiar donde intervienen siempre partes frente a un órgano judicial imparcial.
• A diferencia del proceso civil, uno de los sujetos es inicialmente siempre una Administración Pública, aunque las posiciones de demandante y demandado no son rígidas.
• La regulación de las partes se articula a través de cuatro instituciones: capacidad procesal, legitimación, condición de parte demandada y representación y defensa.
• La capacidad procesal se rige por remisión al Derecho Civil, con especialidades para menores, incapacitados y entes sin personalidad jurídica.
• La legitimación comprende supuestos individuales, colectivos e institucionales, incluyendo la acción de lesividad de las propias Administraciones.
• La representación y defensa técnica exige la intervención de procurador y abogado, salvo excepciones en el procedimiento abreviado.

📚 Desarrollo

Estructura subjetiva. El proceso contencioso-administrativo presupone la existencia de partes que se enfrentan ante un órgano judicial imparcial, regulándose en los artículos 18 a 24 de la Ley 29/1998. Presenta peculiaridades respecto al proceso civil ordinario, pues uno de los sujetos es siempre inicialmente una Administración Pública. El Derecho público determina en buena medida la posición procesal, pudiendo las propias Administraciones actuar como demandantes y los particulares beneficiarios de actos administrativos ser demandados.

Capacidad procesal. La capacidad para comparecer se determina conforme a la legislación civil, remitiéndose al Derecho Civil en su aspecto general. Los menores de edad y los incapacitados actúan a través de sus representantes legales. Existe un supuesto específico para grupos de afectados que carezcan de personalidad jurídica, permitiéndoles comparecer cuando la ley así lo prevea expresamente.

Legitimación activa. Se reconoce al titular de un derecho o interés legítimo individual o colectivo. Las corporaciones y asociaciones están legitimadas para defender intereses colectivos de sus miembros o fines estatutarios. Las Administraciones públicas ostentan legitimación activa, incluyendo la acción de lesividad regulada en el artículo 43 de la LJCA. El Ministerio Fiscal interviene para la defensa de derechos fundamentales y la tutela de incapacitados.

Exclusiones y legitimación especial. Los órganos de la propia Administración quedan excluidos de la legitimación para impugnar actos de su propio ente. La acción popular únicamente procede cuando la ley expresamente lo prevea, constituyendo una excepción al principio de legitimación por interés. Esta configuración evita la judicialización indiscriminada de la actividad administrativa por parte de sujetos ajenos al interés protegido.

Condición de parte demandada. El demandado principal es la Administración autora del acto impugnado, configurándose como parte legitimada pasiva. Pueden ser codemandados aquellos titulares de derechos o intereses contrarios al recurrente, permitiendo la defensa de posiciones jurídicas enfrentadas en el mismo proceso. Esta posibilidad garantiza la contradicción efectiva entre todas las partes interesadas.

Intervención de terceros. La personación en el proceso puede producirse en cualquier momento anterior a la dictatura de la sentencia. Quien interviene acepta el estado del proceso tal como se encuentra en ese momento, incorporándose a la dinámica procesal sin posibilidad de revertir actuaciones ya practicadas. Esta figura completa la estructura de partes permitiendo la entrada de sujetos con interés jurídico en la resolución del conflicto.

Representación y defensa técnica. La postulación procesal requiere la intervención de procurador y letrado como regla general. Sin embargo, el procedimiento abreviado admite excepciones a esta obligatoriedad, simplificando la defensa en determinados supuestos de menor complejidad. Esta dualidad busca garantizar la defensa técnica sin perjudicar la celeridad procesal en asuntos sencillos.

🧩 Elementos esenciales

• Capacidad procesal general: Se rige por la legislación civil según el artículo 18.1 LJCA.
• Menores e incapacitados: Actúan mediante representantes legales conforme al artículo 18.2 LJCA.
• Entes sin personalidad: Grupos de afectados pueden comparecer cuando la ley lo prevea, según artículo 18.3 LJCA.
• Legitimación activa general: Titular de derecho o interés legítimo individual o colectivo (art. 19.1.a LJCA).
• Legitimación colectiva: Corporaciones y asociaciones defienden intereses colectivos (artículos 19.1.b y 19.1.c LJCA).
• Legitimación de Administraciones: Incluyen la acción de lesividad regulada en el artículo 43 LJCA (art. 19.1.d).
• Ministerio Fiscal: Legitimado para defensa de derechos fundamentales y tutela de incapacitados (art. 19.1.e LJCA).
• Acción popular: Exclusivamente cuando la ley expresamente lo prevea (art. 19.1.h LJCA).
• Exclusión de legitimación: Los órganos de la propia Administración carecen de legitimación (art. 20 LJCA).
• Demandado principal: La Administración autora del acto impugnado (art. 21.1.a LJCA).
• Codemandados: Titulares de derechos o intereses contrarios al recurrente (art. 21.1.b LJCA).
• Intervención: Personación admisible en cualquier momento antes de sentencia, aceptando el estado del proceso (art. 22 LJCA).
• Representación y defensa: Requiere procurador y letrado, con excepciones en procedimiento abreviado (art. 23 LJCA).

🧠 Recuerda

• La LJCA regula las partes en los artículos 18 a 24.
• La capacidad procesal remite fundamentalmente al Derecho Civil.
• El proceso contencioso-administrativo implica siempre inicialmente a una Administración Pública.
• La acción popular requiere previsión expresa en la ley.
• Las Administraciones pueden ser demandantes mediante la acción de lesividad.
• Los órganos de una Administración no pueden impugnar actos de su propio ente.
• El demandado principal es siempre la Administración autora del acto.
• La intervención es posible hasta el momento previo a la sentencia.
• La representación técnica exige procurador y abogado como norma general.
• El procedimiento abreviado admite excepciones a la representación procesal obligatoria.