Tema 19. Los contratos del sector público: concepto y clases. Preparación, adjudicación, efectos, cumplimiento y extinción. La revisión de precios y otras alteraciones contractuales. Régimen de invalidez y recursos.

1. Los contratos del sector público: concepto y clases

1. Los contratos del sector público: concepto y clases

🎯 Idea clave

• El contrato del sector público es el instrumento jurídico mediante el cual las entidades públicas obtienen prestaciones de terceros para satisfacer necesidades de interés general o institucional.
• Se rige por la Ley 9/2017, de 8 de noviembre, que transpone las Directivas europeas 2014/23/UE y 2014/24/UE, entrando en vigor el 9 de marzo de 2018.
• Su regulación se fundamenta en principios de libertad de acceso, publicidad, transparencia, no discriminación e igualdad de trato entre los licitadores.
• Constituye una técnica de actuación administrativa sometida a reglas especiales por comprometer fondos públicos, afectar a la competencia entre empresas y servir fines de interés general.
• Presenta especialidades respecto al derecho privado, reconociendo a la Administración prerrogativas exorbitantes como la interpretación unilateral, modificación y resolución por razones de interés público.
• Los principales tipos contractuales incluyen obras, servicios, suministros y concesiones, cada uno con límites específicos de duración establecidos en la normativa.

📚 Desarrollo

Definición fundamental. El contrato del sector público constituye el instrumento jurídico mediante el cual una entidad integrada en el sector público obtiene una prestación de un tercero, normalmente un operador económico, para satisfacer una necesidad pública o institucional. No se trata de una simple compra administrativa, sino de una técnica de actuación compleja sometida a reglas especiales que justifican su regulación diferenciada del derecho privado de contratos.

Marco normativo principal. La contratación del sector público en España se rige por la Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público, que transpone al ordenamiento jurídico español las Directivas del Parlamento Europeo y del Consejo 2014/23/UE y 2014/24/UE. Esta normativa entró en vigor el 9 de marzo de 2018, configurando el régimen jurídico aplicable a estas actuaciones administrativas.

Principios rectores. La LCSP persigue una triple finalidad declarada en su artículo 1: asegurar el ajuste de la contratación a los principios de libertad de acceso a las licitaciones, publicidad y transparencia de los procedimientos, y no discriminación e igualdad de trato entre los licitadores; garantizar una eficiente utilización de los fondos públicos; y salvaguardar la libre competencia y la selección de la oferta económicamente más ventajosa.

Naturaleza jurídica específica. Los contratos administrativos presentan especialidades respecto a los contratos privados, reconociendo a la Administración prerrogativas exorbitantes que incluyen la interpretación unilateral del contrato, su modificación y su resolución por razones de interés público. El control de estos contratos corresponde, con carácter general, a la jurisdicción contencioso-administrativa conforme al artículo 27 de la Ley Jurisdiccional.

Clasificación por tipos. La normativa distingue entre contratos de obras, que no presentan límite legal específico de duración salvo condicionantes propios de la naturaleza de la prestación; contratos de servicios y de suministro, ambos con un límite general de cinco años salvo supuestos especiales; y contratos de concesión, cuya duración puede alcanzar los 40 años en función del volumen de inversión requerido.

Requisitos esenciales. Para la existencia de un contrato del sector público resulta necesaria una necesidad previamente identificada, una prestación determinada y una selección jurídicamente controlada del contratista, salvo que proceda una forma de ejecución directa. Estos elementos distinguen al contrato público de otras formas de gasto o actividad administrativa.

🧩 Elementos esenciales

• Concepto contractual: instrumento jurídico para obtener prestaciones de terceros destinadas a satisfacer necesidades públicas o institucionales.
• Normativa aplicable: Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público, en vigor desde el 9 de marzo de 2018.
• Origen comunitario: transposición de las Directivas 2014/23/UE (concesiones) y 2014/24/UE (contratación pública).
• Principios fundamentales: libertad de acceso, publicidad, transparencia, no discriminación e igualdad de trato entre licitadores.
• Finalidades perseguidas: utilización eficiente de fondos públicos, salvaguardia de la libre competencia y selección de la oferta más ventajosa.
• Prerrogativas exorbitantes: interpretación unilateral, modificación y resolución del contrato por razones de interés público.
• Jurisdicción competente: la contencioso-administrativa ejerce el control de estos contratos con carácter general.
• Contratos de obras: no tienen límite legal específico de duración, condicionados por la naturaleza de la prestación.
• Contratos de servicios: límite general de duración de cinco años, admitiéndose prórrogas en supuestos especiales.
• Contratos de suministro: análogo límite de cinco años aplicable a este tipo de contratación.
• Contratos de concesión: duración máxima de hasta 40 años en función del volumen de inversión comprometido.

🧠 Recuerda

• La LCSP 9/2017 constituye la norma básica reguladora de la contratación pública en España.
• Entrada en vigor: 9 de marzo de 2018.
• Transpone las Directivas europeas 2014/23/UE y 2014/24/UE.
• Los principios de publicidad, transparencia y no discriminación configuran el régimen general.
• La Administración goza de prerrogativas exorbitantes sobre el contratista.
• El control jurisdiccional corresponde a la vía contencioso-administrativa.
• Existen cuatro tipos principales: obras, servicios, suministros y concesiones.
• Los contratos de servicios y suministro tienen una duración máxima general de cinco años.
• Las concesiones pueden alcanzar hasta 40 años según la inversión requerida.
• Requiere necesidad previa identificada, prestación determinada y selección controlada del contratista.

2. Preparación, adjudicación, efectos, cumplimiento y extinción

2. Preparación, adjudicación, efectos, cumplimiento y extinción

🎯 Idea clave

• El contrato del sector público requiere un procedimiento estructurado que abarca desde la definición de la necesidad hasta la extinción de la relación obligacional.
• La Ley 9/2017 somete la preparación y la adjudicación a reglas de Derecho público, mientras que los efectos y la extinción pueden regirse por el Derecho privado en los contratos privados del sector público.
• La jurisdicción contencioso-administrativa conoce de las cuestiones relativas a la preparación y adjudicación de todos los contratos del sector público, así como de los efectos y extinción de los contratos administrativos.
• Los contratos del sector público exigen un objeto determinado, lícito y posible, y un precio cierto y adecuado al mercado, debiendo formalizarse obligatoriamente por escrito.
• Las entidades del sector público que no ostentan la condición de poderes adjudicadores se rigen por un régimen más laxo de la LCSP, con obligaciones básicas de publicidad y concurrencia.

📚 Desarrollo

Fases preparatorias. La contratación pública exige la definición previa de la necesidad, la elección del procedimiento adecuado, la aprobación del gasto, la tramitación del expediente y la recepción de la prestación, culminando con el reconocimiento de la obligación de pago. Incluso en los contratos menores, pese a su tramitación simplificada, resulta imperativo el cumplimiento de estos requisitos legales esenciales.

Elementos objetivos del contrato. El objeto ha de consistir en una prestación determinada, lícita y posible, ya sea obra, suministro, servicio o concesión, que se realice a cambio de un precio. Esta prestación no debe contravenir el interés público, el ordenamiento jurídico ni los principios de buena administración, garantizando así la adecuación de la contratación al marco normativo vigente.

Determinación del precio. El precio contractual debe reunir los requisitos de certeza y adecuación al mercado conforme al artículo 102 de la LCSP. Resultan prohibidas aquellas ofertas que contengan valores anormales o desproporcionados que pudieran poner en riesgo la correcta ejecución del contrato, asegurando la protección de los fondos públicos.

Formalización escrita. La constitución del contrato del sector público requiere necesariamente la forma escrita, conforme al artículo 37 de la LCSP. En los contratos de carácter administrativo, la formalización en documento administrativo constituye requisito previo e imprescindible para el inicio de la ejecución contractual, pudiendo excepcionalmente utilizarse la escritura pública notarial cuando la naturaleza del negocio así lo requiera.

Régimen de los contratos privados del sector público. Aquellos contratos celebrados por entidades del sector público que carezcan de carácter administrativo, o determinados contratos de Administraciones Públicas como servicios financieros o creaciones artísticas, mantienen sometidas su preparación y adjudicación a reglas públicas, mientras que sus efectos y extinción se rigen mayoritariamente por el Derecho privado, salvo normas especiales que resulten aplicables.

Jurisdicción competente. El orden contencioso-administrativo ostenta la competencia para conocer de las cuestiones relativas a la preparación y adjudicación de los contratos del sector público sometidos a la Ley, así como de los efectos y extinción de los contratos administrativos. Por el contrario, determinadas controversias sobre efectos y extinción de contratos privados corresponden al orden jurisdiccional civil, atendiendo al tipo de entidad y de contrato de que se trate.

🧩 Elementos esenciales

• Preparación: conjunto de actuaciones previas que comprenden la definición de la necesidad, la aprobación del gasto y la tramitación del expediente antes de la adjudicación.
• Adjudicación: selección del contratista conforme a los principios de libertad de acceso, publicidad, transparencia e igualdad de trato establecidos en la LCSP.
• Formalización escrita: requisito de forma imprescindible para la constitución válida del contrato, siendo el documento administrativo previo necesario para el inicio de la ejecución en los contratos administrativos.
• Objeto determinado: la prestación contractual debe ser concreta, lícita, posible y respetuosa con el interés público y el ordenamiento jurídico.
• Precio cierto: ha de adecuarse al mercado y resultar determinable con precisión, estando vedadas las ofertas anormales o desproporcionadas.
• Contratos menores: admiten tramitación simplificada pero mantienen el cumplimiento de requisitos legales esenciales.
• Entidades no poderes adjudicadores: sujetas a la LCSP con obligaciones básicas de publicidad y concurrencia, sin sometimiento pleno a los procedimientos regulados para poderes adjudicadores.
• Contratos privados del sector público: aquellos que, pese a ser celebrados por entidades del sector público, carecen de carácter administrativo y cuyos efectos y extinción se rigen principalmente por el Derecho privado.

🧠 Recuerda

• La preparación contractual exige siempre la previa definición de la necesidad y la aprobación del correspondiente gasto.
• La adjudicación debe realizarse conforme a la Ley 9/2017 para garantizar la eficiencia en la utilización de fondos públicos.
• La formalización por escrito es obligatoria para todo contrato del sector público según el artículo 37 de la LCSP.
• El precio debe ser cierto y adecuado al mercado, prohibiéndose expresamente las ofertas anormales o desproporcionadas.
• Las entidades del sector público que no son poderes adjudicadores se rigen por los artículos 316 a 320 de la LCSP con un régimen más laxo.
• El orden contencioso-administrativo conoce de la preparación y adjudicación de todos los contratos del sector público.
• Los efectos y extinción de los contratos privados del sector público corresponden en principio a la jurisdicción civil.
• Los contratos menores, aunque simplificados, requieren el cumplimiento de los requisitos legales esenciales.

3. La revisión de precios y otras alteraciones contractuales

3. La revisión de precios y otras alteraciones contractuales

🎯 Idea clave

• La LCSP establece un sistema de numerus clausus para las modificaciones contractuales que prohíbe alterar libremente las condiciones esenciales de la licitación y adjudicación.
• La revisión de precios se encuentra expresamente prohibida de vincularse al IPC o a cualquier índice general de precios o costes según el artículo 103.1 LCSP.
• Solamente determinados contratos admiten revisión periódica predeterminada, como los de obras, suministro de armamento o energía, y aquellos con período de recuperación de inversión igual o superior a cinco años.
• Para proceder a la revisión de precios es necesario cumplir dos requisitos acumulativos: haberse ejecutado al menos el veinte por ciento del importe del contrato y haber transcurrido un año desde su formalización.
• Las modificaciones previstas en el pliego de cláusulas administrativas particulares tienen un límite máximo acumulado del veinte por ciento del precio inicial del contrato.
• Las modificaciones no previstas pero justificadas por causas sobrevenidas e imprevisibles no pueden superar el cincuenta por ciento del precio inicial del contrato.

📚 Desarrollo

Marco normativo general. La Ley 9/2017, de 8 de noviembre, regula en su articulado mecanismos para adaptar la ejecución contractual a circunstancias sobrevenidas, garantizando los principios de seguridad jurídica, competencia y uso eficiente de los fondos públicos. Este apartado comprende la revisión de precios, las modificaciones contractuales, la suspensión, las prerrogativas de la Administración y el principio de riesgo y ventura.

Prohibición de índices generales. El artículo 103.1 LCSP establece una prohibición expresa de vincular la revisión de precios al Índice de Precios al Consumo o a cualquier otro índice general de precios o de costes. Esta limitación responde a la necesidad de ajustar la revisión a parámetros específicos del contrato y no a evoluciones macroeconómicas genéricas.

Ambito de la revisión periódica. Conforme al artículo 103.2 LCSP, únicamente determinadas categorías contractuales admiten revisión periódica predeterminada: los contratos de obras, los de suministro de armamento o energía, y aquellos cuyo período de recuperación de la inversión sea igual o superior a cinco años. No existe un umbral de exclusión por importe de dos millones de euros para estos efectos.

Requisitos acumulativos. El artículo 103.5 LCSP, modificado por la Ley 11/2023, exige para la revisión de precios el cumplimiento simultáneo de dos condiciones: que el contrato haya sido ejecutado en al menos un veinte por ciento de su importe y que haya transcurrido un año desde su formalización. Ambos extremos deben concurrir necesariamente.

Sistema de numerus clausus. El régimen de modificaciones contractuales se fundamenta en el principio de numerus clausus, conforme al cual los contratos solo podrán modificarse por las causas y en las condiciones previstas en la propia LCSP. La jurisprudencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea, en el asunto Pressetext, equipara las modificaciones sustanciales a una nueva adjudicación sujeta a publicidad.

Límites porcentuales. El artículo 204 LCSP fija en el veinte por ciento del precio inicial el límite máximo acumulado para modificaciones previstas en el pliego de cláusulas administrativas particulares. Por su parte, el artículo 205 LCSP establece que las modificaciones no previstas, justificadas por causas sobrevenidas e imprevisibles, no pueden superar el cincuenta por ciento del precio inicial.

Resolución por suspensión. En materia de suspensiones, el artículo 245.c LCSP reconoce al contratista el derecho a solicitar la resolución del contrato de obras cuando la suspensión acordada por la Administración se prolongue más de ocho meses. Esta causa específica se circunscribe a los contratos de obras y no tiene aplicación general a otros tipos contractuales.

🧩 Elementos esenciales

• Numerus clausus: Principio que limita las modificaciones contractuales a las causas y condiciones expresamente previstas en la LCSP, prohibiendo la alteración libre de las condiciones esenciales de la licitación.
• Artículo 103.1 LCSP: Norma que prohíbe expresamente vincular la revisión de precios al IPC o a cualquier otro índice general de precios o de costes.
• Artículo 103.2 LCSP: Delimita positivamente los contratos susceptibles de revisión periódica predeterminada: obras, suministro de armamento o energía, y contratos con período de recuperación de inversión igual o superior a cinco años.
• Requisitos revisión (art. 103.5): Condiciones acumulativas de ejecución mínima del veinte por ciento del importe y transcurso de un año desde la formalización del contrato.
• Artículo 203 LCSP: Establece la regla general de que las modificaciones no previstas en el pliego o que excedan los límites legales requerirán una nueva licitación.
• Artículo 204 LCSP: Fija el límite máximo acumulado del veinte por ciento del precio inicial para las modificaciones previstas en el pliego de cláusulas administrativas particulares.
• Artículo 205 LCSP: Permite modificaciones no previstas por causas sobrevenidas e imprevisibles con un límite máximo del cincuenta por ciento del precio inicial.
• Jurisprudencia Pressetext: Criterio del TJUE que equipara las modificaciones sustanciales del contrato a una nueva adjudicación sujeta a publicidad y concurrencia.
• Artículo 245.c LCSP: Reconoce el derecho del contratista a resolver el contrato de obras cuando la suspensión administrativa exceda de ocho meses.
• Principio de riesgo y ventura: Mecanismo mencionado junto a la revisión de precios y modificaciones como parte de las alteraciones contractuales reguladas.

🧠 Recuerda

• La revisión de precios nunca puede vincularse al IPC ni a índices generales de precios o costes.
• Solo los contratos de obras, suministro de armamento o energía, y los de largo período de recuperación de inversión admiten revisión periódica.
• Para revisar precios se necesita cumplir dos requisitos acumulativos: 20% de ejecución y un año de vigencia.
• Las modificaciones previstas en el pliego no pueden superar el 20% del precio inicial acumulado.
• Las modificaciones no previstas por causas sobrevenidas tienen un tope del 50% del precio inicial.
• El principio de numerus clausus impide modificar libremente los contratos públicos.
• Las modificaciones sustanciales equivalen a una nueva adjudicación según la jurisprudencia comunitaria.
• En contratos de obras, una suspensión superior a ocho meses permite al contratista solicitar la resolución.
• El artículo 203 LCSP impone la obligación de nueva licitación cuando se exceden los límites de modificación.
• La LCSP transpone las directivas 2014/23/UE y 2014/24/UE sobre contratación pública.

4. Régimen de invalidez y recursos

4. Régimen de invalidez y recursos

🎯 Idea clave

• La LCSP regula sistemáticamente la invalidez contractual en el Título I del Libro II, comprendido entre los artículos 38 y 60.
• El régimen de invalidez se rige primero por las causas y efectos previstos en la propia ley y supletoriamente por las normas civiles y administrativas generales sobre contratos nulos y anulables.
• Se establecen dos categorías clásicas de invalidez: nulidad de pleno derecho y anulabilidad, trasladadas del Derecho administrativo general al ámbito contractual.
• La nulidad de pleno derecho constituye un vicio de máxima gravedad que determina la ineficacia del contrato desde su origen.
• La anulabilidad afecta a infracciones del ordenamiento jurídico que no alcanzan la gravedad necesaria para configurar nulidad, produciendo efectos mientras no sea declarada.
• La acción para hacer valer la anulabilidad caduca en los plazos establecidos para los recursos administrativos y contencioso-administrativos.

📚 Desarrollo

Marco normativo general. El artículo 38 de la Ley 9/2017 establece que la invalidez de los contratos del sector público se rige, en primer término, por las causas y efectos previstos en la propia ley, y de forma supletoria por las normas civiles y administrativas generales sobre contratos nulos y anulables.

Ámbito sistemático. La LCSP dedica el Título I del Libro II, correspondiente a los artículos 38 a 60, a regular de forma organizada tanto el régimen de invalidez contractual como el sistema de recursos específicos en materia de contratación pública.

Nulidad de pleno derecho. Se configura como un vicio de máxima gravedad que determina que el contrato no produce efecto alguno desde su origen, operando de pleno derecho sin necesidad de declaración previa por vía administrativa o judicial.

Anulabilidad residual. El artículo 40 califica como anulables los actos y contratos que incurran en cualquier infracción del ordenamiento jurídico que no constituya causa de nulidad de pleno derecho, configurándose como la categoría residual de los vicios contractuales.

Legitimación y procedimiento. A diferencia de la nulidad, la anulabilidad solo puede ser declarada a instancia de parte legitimada, no pudiendo apreciarse de oficio por la Administración sin seguir el procedimiento correspondiente, y requiere impugnación expresa del acto viciado.

Caducidad temporal. La acción para hacer valer la anulabilidad prescribe en los plazos establecidos para la interposición de recursos administrativos y contencioso-administrativos, configurándose como un requisito esencial para el ejercicio de la acción.

Supuestos ejemplares. Constituyen casos típicos de anulabilidad la inobservancia de trámites no esenciales del procedimiento de adjudicación, la valoración incorrecta de criterios de adjudicación que no suponga alteración del resultado de la licitación, o la ausencia de motivación suficiente del acto de adjudicación.

🧩 Elementos esenciales

• Artículo 38 LCSP: Norma básica que establece el régimen de invalidez contractual remitiendo primero a la propia ley y supletoriamente al derecho común civil y administrativo.
• Nulidad de pleno derecho: Categoría de invalidez por vicios de máxima gravedad que impiden la producción de efectos jurídicos desde el momento de celebración del contrato.
• Anulabilidad: Figura residual que afecta a infracciones del ordenamiento que no alcanzan la gravedad necesaria para configurar nulidad de pleno derecho.
• Efectos de la nulidad: El contrato carece de eficacia desde su origen y no puede producir efectos jurídicos ni ser convalidado posteriormente.
• Efectos de la anulabilidad: El contrato produce efectos válidos y obligatorios hasta que se declara su anulación mediante resolución administrativa o judicial firme.
• Legitimación activa: Solo pueden instar la declaración de anulabilidad las partes legitimadas, no pudiendo la Administración declararla de oficio sin el procedimiento correspondiente.
• Impugnación expresa: Requisito procesal necesario para que proceda la declaración de anulabilidad del contrato o acto administrativo viciado.
• Caducidad de la acción: La acción de anulabilidad prescribe conforme a los plazos previstos para recursos administrativos y contencioso-administrativos.
• Infracciones no esenciales: Supuestos típicos de anulabilidad como la omisión de trámites accesorios o errores en la valoración que no modifican sustancialmente el resultado de la licitación.

🧠 Recuerda

• La invalidez contractual se regula en el Título I del Libro II de la LCSP, entre los artículos 38 y 60.
• El artículo 38 establece el doble régimen: normativa propia primero, civil y administrativa supletoriamente.
• La nulidad de pleno derecho opera ipso iure sin necesidad de declaración administrativa o judicial.
• La anulabilidad requiere siempre impugnación expresa por parte interesada y no puede apreciarse de oficio.
• La nulidad afecta a vicios de máxima gravedad; la anulabilidad a infracciones de menor intensidad.
• La acción de anulabilidad caduca en los plazos de los recursos administrativos y contencioso-administrativos.
• El artículo 40 LCSP es la norma básica que regula específicamente la anulabilidad de los contratos del sector público.
• La valoración incorrecta de criterios o la falta de motivación insuficiente son ejemplos típicos de anulabilidad, no de nulidad.